Jeśli gmina w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, naraża się na odpowiedzialność ze szkody planistycznej. Jeśli jednak takie ograniczenie nie wynika z jej samodzielnej decyzji, a z innych okoliczności, gmina nie ponosi odpowiedzialności określonej w art. 36 ust. 1 i 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na tym jednak nie kończy się odpowiedzialność odszkodowawcza gminy. W pewnych przypadkach gmina dalej może odpowiadać za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nawet jeśli nie jest to jej własna decyzja. Takim przypadkiem jest wprowadzenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (MPZP) ograniczenia wynikającego z wymogów ochrony środowiska.
Czytaj komentarz praktyczny w LEX: Odszkodowanie za szkodę planistyczną>
Podstawa roszczeń związanych z ochroną środowiska
Art. 129 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ustanawia ogólny obowiązek odszkodowawczy wobec właściciela, polegający na obowiązku wykupu nieruchomości albo zapłaty odszkodowania za poniesioną szkodę. Przepis ten nie wskazuje, kto i w jakich okolicznościach ponosi odpowiedzialność. To precyzują dopiero kolejne przepisy. Odszkodowanie przysługuje w trzech przypadkach:
- za ograniczenie związane z ochroną zasobów środowiska,
- za ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania albo
- w przypadku utworzenia strefy przemysłowej.
Najwięcej spraw w sądach dotyczy roszczeń związanych z obszarem ograniczonego użytkowania. Głównym adresatem roszczeń z art. 129 prawa ochrony środowiska są aktualnie porty lotnicze. Zasadą jest bowiem, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest ten, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń. Można więc sobie wyobrazić sytuację, w której to gmina będzie adresatem takiego roszczenia. Przykładowo, w przypadku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania wzdłuż drogi, której jest zarządcą.
Takie obszary nie są jednak ustanawiane w planach miejscowych – co do zasady są one ustanawiane przez sejmiki województw w drodze uchwały, a tylko w rzadkich przypadkach może ją ustanowić rada powiatu. W praktyce, spośród gmin jedynie te, które są miastami na prawach powiatu mogą samodzielnie decydować o ustanowieniu obszarów ograniczonego użytkowania, a to też w bardzo ograniczonym zakresie.
Czytaj artykuł w LEX: Odpowiedzialność za szkodę planistyczną - ewolucja i zarys problematyki>
Zdecydowanie rzadsze są roszczenia związane z ochroną zasobów środowiska. Jeżeli takie ograniczenie zostanie ustanowione w MPZP, właścicielowi nieruchomości przysługuje jedynie roszczenie cywilnoprawne, które może być dochodzone przed sądem powszechnym – o ile gmina nie zgodzi się zaspokoić roszczenia na drodze polubownej. Najrzadziej spotykane są roszczenia związane ze strefami przemysłowymi. Tutaj jednak jakakolwiek potencjalna odpowiedzialność gminy nie będzie nigdy wynikiem jej własnych działań – wyłączną kompetencję do tworzenia takich stref ma sejmik województwa.
Przeczytaj także: Wykup gruntu z użytkowania wieczystego przez przedsiębiorcę nie taki prosty
Krótki termin zawity na zgłaszanie roszczeń
Poważnym ograniczeniem dla właścicieli, którym przysługuje roszczenie z art. 129 prawa ochrony środowiska, jest krótki termin zawity na zgłaszanie roszczeń. Wynosi on jedynie trzy lata od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Jeśli nie zmieszczą się w tym terminie, roszczenie wygasa. Długość tego terminu i tak została wydłużona w 2019 roku – wcześniej termin ten wynosił jedynie dwa lata. Zmiana ta to efekt wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2018 r. (K 2/17), w którym uznał dwuletni termin za zbyt krótki. W praktyce oznacza to, że podmioty obowiązane do wypłaty odszkodowania szybko uwalniają się od odpowiedzialności. Jeśli właściciel nieruchomości do marca 2025 nie zgłosił roszczenia, które powstało najpóźniej w marcu 2022, podmiot zobowiązany uwalnia się od odpowiedzialności.>
Kolejnym utrudnieniem w dochodzeniu odszkodowań jest wyłączenie przepisów związanych ze szkodą planistyczną, zawarte w art. 129 ust. 5 prawa ochrony środowiska. Jeśli właścicielowi nie przysługuje odszkodowanie w trybie administracyjnym, nie może skorzystać z ułatwień związanych z dochodzeniem odszkodowania za szkodę planistyczną.
Formy ochrony przyrody
W ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody znajduje się 10 różnych form ochrony. Są wśród nich m.in. tak powszechne w społecznej świadomości formy jak parki narodowe, czy Natura 2000, ale również mniej znane obszary chronionego krajobrazu lub użytki ekologiczne. Formy dopuszczające największe ograniczenia w prawie własności nieruchomości uchwalane są głównie ustawą, rozporządzeniem ministra albo przez sejmik województwa. Teoretycznie, odpowiedzialność odszkodowawczą ponosi ta jednostka, której akt prawa miejscowego ustanowił daną formę ochrony. Gmina samodzielnie ustanawiać może jedynie formy ochrony przyrody, które najsłabiej ingerują w prawo własności i właściwie nie mogą wprowadzać ograniczeń w korzystaniu, jak np. zespoły przyrodniczo-krajobrazowe.
Potencjalnie najwięcej problemów generować mogą parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu. Zajmują one odpowiednio ok. 8 proc. i 23 proc. powierzchni Polski, nieraz obejmując obszary wokół największych aglomeracji. Przykładowo: Warszawski Obszar Chronionego Krajobrazu szczelnie otacza Warszawę, a gdzieniegdzie nawet wkracza w jej granice administracyjne. Swoim zasięgiem obejmuje również miejsca zabudowane np. na cele mieszkaniowe czy usługowe. Ochronie przyrody w tej formie podlegają również wytwory działalności ludzkiej, takie jak lokalna forma architektoniczna. Tymczasem odszkodowanie co do zasady dochodzone jest w mieszanym trybie administracyjno-cywilnym. Taki tryb nie ma jednak zastosowania w przypadku wprowadzenia ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kiedy więc ograniczenie może się pojawić w MPZP?
Czytaj artykuł w LEX: Ewolucja podstaw prawnych w zakresie ochrony krajobrazu>
Odpowiedzialność gminy za ustanowienie ograniczenia korzystania z nieruchomości w MPZP powstaje w wyniku ustanowienia nakazów, zakazów, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 prawa ochrony środowiska. Są to przepisy regulujące odpowiednio opracowania ekofizjograficzne, mające na celu zapewnienie warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, a także uwzględnianie ograniczeń wynikających z odrębnych przepisów dotyczących ochrony środowiska.
Czytaj komentarz praktyczny w LEX: Kompensacja przyrodnicza>
Ograniczeniem, za które może odpowiadać gmina, będzie przykładowo ograniczenie zabudowy na nieruchomości, która wcześniej miała taką możliwość, wskutek zidentyfikowania w trakcie prac nad planem korytarza ekologicznego (czyli obszaru umożliwiającego migrację roślin, zwierząt lub grzybów) w obszarze chronionego krajobrazu. Celem tej formy ochrony przyrody jest m.in. właśnie ochrona takich korytarzy, ale jeśli pozostaje on niezidentyfikowany na etapie uchwalenia obszaru przez sejmik województwa, to trudno przypisać odpowiedzialność odszkodowawczą województwu. W takim przypadku, źródłem bezpośredniego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości będzie nie uchwała sejmiku ustanawiająca obszar chronionego krajobrazu, a przyjęcie planu miejscowego, który skonkretyzuje to ograniczenie na konkretnej nieruchomości.
Czy gminy będą musiały wypłacać odszkodowania?
Mimo że formy ochrony przyrody ustanowione są na bardzo dużym obszarze Polski, prawdopodobieństwo poniesienia przez gminę odpowiedzialności odszkodowawczej za ustanowienie ograniczenia związanego z ochroną środowiska jest bardzo niskie. Powodów jest kilka. Przede wszystkim, podstawy odpowiedzialności są skomplikowane, a ustawa nie precyzuje odpowiedzialności w każdym przypadku. Brak też orzecznictwa sądów, precyzujących podstawę odpowiedzialności. Dlaczego? Głównym powodem jest bardzo krótki termin na zgłaszanie roszczeń Do niedawna właściciel miał tylko dwa lata na zidentyfikowanie, że w ogóle jakieś roszczenie mu przysługuje, ale również na zgłoszenie roszczenia i złożenie pozwu do sądu. W efekcie takich spraw w skali kraju jest niewiele. Najwięcej: tam, gdzie jest najgłośniej – czyli w przypadku portów lotniczych.
Jakub Klimowicz, prawnik Kancelaria Prawna INLEGIS Kołodziej Nogala sp.k.
Czytaj artykuł w LEX: Krajobraz i walory krajobrazowe jako przedmiot ochrony prawnej przyrody>
Cena promocyjna: 188.3 zł
|Cena regularna: 269 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 269 zł
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
