(Jedynie tekst w języku angielskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(Dz.U.UE L z dnia 17 stycznia 2025 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przepisami 1 i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1) W następstwie kontaktów przed zgłoszeniem, w dniu 1 kwietnia 2020 r., Szwecja zgłosiła Komisji przedłużenie i zmianę programu zwolnień podatkowych w odniesieniu do biogazu wykorzystywanego jako paliwo silnikowe ("program dotyczący paliw silnikowych"), a także przedłużenie i zmianę programu zwolnień podatkowych w odniesieniu do paliw odnawialnych wykorzystywanych do produkcji ciepła ("program dotyczący paliw grzewczych") (łącznie "programy"), zgodnie z art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("TFUE").
(2) Program dotyczący paliw silnikowych został po raz pierwszy zatwierdzony przez Komisję w 2003 r. 2 . Następnie był on wielokrotnie przedłużany i zatwierdzany przez Komisję jako pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym. Ostatnia decyzja zatwierdzająca przedłużenie, wydana w sprawie SA.43302 (2015/N) 3 , oparta była na wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014-2020 ("EEAG") 4 i obowiązywała do dnia 31 grudnia 2020 r. 5 .
(3) Program dotyczący paliw grzewczych został po raz pierwszy zatwierdzony przez Komisję w 2007 r. 6 . Następnie był on wielokrotnie przedłużany i zatwierdzany przez Komisję jako pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym. Ostatnia decyzja zatwierdzająca przedłużenie, wydana w sprawie SA.49893 (2018/N) 7 , oparta była na EEAG i obowiązywała do dnia 31 grudnia 2020 r. 8 .
(4) W dniach 18 października 2019 r. i 19 czerwca 2020 r. Komisja otrzymała uwagi od spółki Landwärme GmbH ("Landwärme"), niemieckiego producenta biometanu, wskazujące na możliwość istnienia nadmiernej rekompensaty dla duńskich producentów biogazu wynikającej z kumulacji duńskiego wsparcia dla producentów biogazu 9 ze szwedzkim zwolnieniem podatkowym w odniesieniu do biogazu.
(5) W dniu 29 czerwca 2020 r. Komisja przyjęła decyzję C(2020) 4487 final oraz decyzję C(2020) 4489 final, zatwierdzające zmianę i przedłużenie do dnia 31 grudnia 2030 r. programu dotyczącego paliw silnikowych (SA.56908 (2020/N)) i odpowiednio programu dotyczącego paliw grzewczych (SA.56125 (2020/N)) ("decyzje z 2020 r.") 10 (11 .
(6) W dniu 13 października 2020 r. spółka Landwärme złożyła do Komisji skargę przeciwko Królestwu Szwecji, twierdząc, że kumulacja pomocy przyznanej w Szwecji w ramach tych programów z inną pomocą przyznaną przez inne państwa członkowskie producentom biogazu doprowadziła do nadmiernej rekompensaty.
(7) W dniu 21 grudnia 2022 r., w następstwie skargi Landwärme o stwierdzenie nieważności, Sąd stwierdził nieważność decyzji z 2020 r. ze względów proceduralnych, bez orzekania co do istoty sprawy. 12
(8) Sąd odnotował, że w dniach 18 października 2019 r. i 19 czerwca 2020 r. spółka Landwärme przekazała Komisji informacje, które dotyczyły głównie programów pomocy wspierających produkcję biogazu w Danii. Spółka Landwärme przedstawiła w szczególności badanie ukazujące różne formy wsparcia na rzecz biogazu, wsparcia produkcji, a także zachęty do zwiększania popytu, takie jak obniżki podatkowe. Argumentowała, że te różne systemy wsparcia mogły istnieć jednocześnie w różnych państwach członkowskich oraz że taka kumulacja pomocy przyznawanej przez różne państwa członkowskie mogła prowadzić do nadmiernej rekompensaty po stronie producentów biogazu w innych państwach członkowskich, w sytuacji gdy sprzedają oni biogaz w Szwecji. Spółka Landwärme wyraźnie odniosła się do pomocy przyznanej przez Danię i Szwecję 13 .
(9) Sąd uznał, że beneficjentami szwedzkiego programu są nabywcy biogazu w Szwecji. Chociaż obniżki podatkowe nie wpłynęłyby na koszty produkcji biogazu, przyniosłyby one pośrednie korzyści również producentom biogazu dokonującym eksportu do Szwecji, ponieważ dzięki zwolnieniom podatkowym mogliby oni sprzedawać biogaz po cenie końcowej, która mogłaby konkurować z ceną gazu ziemnego 14 .
(10) Sąd uznał, że Komisja, w swojej ocenie oraz w świetle informacji przekazanych przez Landwärme, powinna była uwzględnić wpływ spornej kumulacji na wzrastające znaczenie przywozu biogazu do Szwecji z niektórych państw członkowskich 15 . Sąd orzekł, że w decyzjach, których stwierdzono nieważność, Komisja oceniła jednak kumulację różnych programów jedynie w wymiarze krajowym. Sąd stwierdził, że niekompletny charakter analizy przeprowadzonej przez Komisję w odniesieniu do nadmiernej rekompensaty, a co za tym idzie, w kwestii spornej kumulacji, stanowi wskazówkę co do istnienia poważnych trudności. Uznał, że jest to związane z oceną proporcjonalności pomocy 16 .
(11) Sąd uznał, że sprzedaż biogazu, w wypadku którego dodatkowe koszty produkcji w stosunku do gazu ziemnego zostały zrekompensowane, nie stanowi sytuacji porównywalnej z sytuacją, gdy sprzedawany jest biogaz, w wypadku którego dodatkowe koszty produkcji nie zostały jeszcze zrekompensowane 17 . Ponadto istnienie nadmiernej rekompensaty może zostać uznane za obiektywne kryterium pozwalające na zróżnicowanie podatkowe między biogazem objętym pomocą na produkcję a biogazem, który nie jest objęty tego rodzaju pomocą 18 . Sąd doszedł do wniosku, że ani zasada niedyskryminacji, ani art. 110 TFUE nie stoją na przeszkodzie uwzględnieniu spornej kumulacji w ocenie nadmiernej rekompensaty, co oznacza, że jej pominięcie w analizie wskazywało na istnienie poważnych trudności 19 .
(12) Sąd stwierdził, że analiza zgodności programu z rynkiem wewnętrznym w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE nastręczała poważnych trudności związanych z nadmierną rekompensatą mogącą wynikać ze spornej kumulacji w świetle zasady niedyskryminacji i art. 110 TFUE. Sąd doszedł do wniosku, że Komisja powinna była zbadać wspomniane trudności w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego w kontekście oceny nadmiernej rekompensaty, zamiast wydać zaskarżone decyzje po zakończeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego 20 .
(13) Pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. Komisja poinformowała Szwecję o swojej decyzji w sprawie wszczęcia procedury zgodnie z art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w odniesieniu do przedmiotowych programów.
(14) Decyzję Komisji o wszczęciu postępowania ("decyzja o wszczęciu postępowania") opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 21 . Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag.
(15) W dniu 5 marca 2024 r. Szwecja przekazała swoje uwagi do decyzji o wszczęciu postępowania. Komisja otrzymała uwagi od sześciu zainteresowanych stron. Przekazała te uwagi Szwecji, aby państwo to mogło się do nich odnieść; władze szwedzkie przekazały swoje uwagi pismem z dnia 6 maja 2024 r.
(16) Szwecja przedłożyła dalsze informacje w dniach 31 maja 2024 r. oraz 2 i 11 października 2024 r.
(17) Szwecja wyjątkowo zgodziła się na zrzeczenie się swoich praw wynikających z art. 342 TFUE w związku z art. 3 rozporządzenia nr 1/1958 22 oraz na przyjęcie i notyfikowanie niniejszej decyzji w języku angielskim.
2. SZCZEGÓŁOWY OPIS PROGRAMÓW POMOCY
2.1. Podstawa prawna, forma pomocy i cel
2.1.1. Podstawa prawna i forma pomocy
(18) Podstawą prawną programów jest szwedzka ustawa o podatku akcyzowym od energii (1994:1776). Szwedzki podatek akcyzowy od energii składa się z dwóch elementów: podatku energetycznego i podatku od emisji dwutlenku węgla (CO2).
(19) Pomoc, zatwierdzona przez Komisję w decyzjach SA.43302 i SA.49893, została przyznana w formie całkowitego zwolnienia z podatku energetycznego i podatku od emisji CO2 na rzecz
a) biogazu, którego źródłem jest żywność, i biogazu, którego źródłem nie jest żywność, wykorzystywanych jako paliwo silnikowe, oraz
b) biogazu, którego źródłem jest żywność, i biogazu, którego źródłem nie jest żywność, oraz innych biopaliw, wykorzystywanych do ogrzewania (zwane łącznie "zwolnieniami podatkowymi").
2.1.2. Zgłoszone zmiany programów zatwierdzone w decyzjach SA.43302 i SA.49893
(20) Szwecja zgłosiła (i) przedłużenie obowiązywania programów do dnia 31 grudnia 2030 r. (wyłącznie w odniesieniu do biogazu do celów programu dotyczącego paliw grzewczych), (ii) wyłączenie biogazu, którego źródłem jest żywność; oraz (iii) włączenie biopropanu, którego źródłem nie jest żywność, dodatkowo do biogazu, którego źródłem nie jest żywność. Szwecja zmieniła obowiązujące przepisy w celu wprowadzenia tych zmian. Nowe przepisy weszły w życie w dniu 1 stycznia 2021 r.
(21) Biogaz oznacza paliwa gazowe wyprodukowane z biomasy. W większości przypadków biogaz to metan produkowany z biomasy, a biopropan to propan lub butan produkowany z biomasy. Oznacza to, że w przypadku braku zwolnienia podatkowego biogaz byłby opodatkowany stawką dla metanu kopalnego, tj. gazu ziemnego, natomiast biopropan byłby opodatkowany stawką dla propanu kopalnego, który zazwyczaj określany jest mianem LPG (gaz płynny).
(22) Zmieniony program dotyczący paliw grzewczych obejmuje wyłącznie biogaz i biopropan, których źródłem nie jest żywność, i nie jest już otwarty na inne biopaliwa. Poprzednie zwolnienie podatkowe w odniesieniu do podlegających opodatkowaniu biopłynów, takich jak metanol niesyntetyczny, tłuszcze i oleje zwierzęce i roślinne, zostało zniesione w szwedzkich przepisach z dniem 1 stycznia 2021 r.
(23) Szwecja stwierdziła, że zakres zmienionych programów obejmuje wszystkie technologie produkcji gazu ze zrównoważonej biomasy, które aktualnie konkurują ze sobą na rynku.
(24) Ponadto Szwecja potwierdziła, że będzie regularnie śledzić rozwój sytuacji na rynku i, w razie potrzeby, dokona przeglądu zasad kwalifikowalności w celu zapewnienia, aby wszelkie ograniczenia kwalifikowalności nadal mogły być uzasadnione, gdy opracowane zostaną nowe technologie lub podejścia lub gdy dostępnych będzie więcej danych.
(25) Aby kwalifikować się do objęcia zwolnieniami podatkowymi, biogaz i biopropan muszą spełniać kryteria zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych określone w szwedzkiej ustawie (2010:598) w sprawie kryteriów zrównoważonego rozwoju dla biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy. Ustawa ta wdraża dyrektywę w sprawie energii odnawialnej ("RED I") 23 , zmienioną dyrektywą w sprawie pośredniej zmiany użytkowania gruntów 24 , a w dniu 1 lipca 2021 r. została zaktualizowana w celu uwzględnienia zmian w przekształconej dyrektywie w sprawie energii odnawialnej ("RED II") 25 . Do zwolnienia podatkowego kwalifikują się wyłącznie biogazy i biopropan, których źródłem nie jest żywność i które spełniają kryteria mające zastosowanie. Niezrównoważony biogaz i biopropan (jak również biogaz i biopropan, których źródłem jest żywność 26 ) jest opodatkowany odpowiednio stawką dla gazu ziemnego i dla gazu płynnego (LPG).
(26) Szwecja nie stosuje systemu kontyngentów, obowiązku mieszania ani żadnego innego systemu wywierającego podobne skutki w odniesieniu do biogazu i biopropanu wykorzystywanych jako paliwo silnikowe lub do ogrzewania oraz wskazała, że nie zamierza stosować żadnych takich środków w okresie obowiązywania programów.
(27) Władze szwedzkie potwierdziły również, że w przypadku mieszania biogazu i biopropanu z innymi rodzajami gazu/ paliwa zwolnienia podatkowe mają zastosowanie wyłącznie do odnawialnej części takich mieszanin.
2.1.3. Cel
(28) Podstawowym celem programów jest ochrona środowiska zapewniana poprzez zwiększone wykorzystanie zrównoważonego biogazu i biopropanu, których źródłem nie jest żywność, jako paliw silnikowych i grzewczych. Szwecja wyjaśnia, że ponieważ stosowanie paliw kopalnych generuje wyższe poziomy emisji gazów cieplarnianych, zastąpienie gazu ziemnego biogazem, a LPG biopropanem doprowadzi do ograniczenia tych emisji. Chociaż Szwecja przekroczyła swój krajowy cel w zakresie odnawialnych źródeł energii na 2020 r., władze szwedzkie wyjaśniły, że dalsza redukcja takich emisji będzie miała zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia unijnego celu na 2030 r. w zakresie odnawialnych źródeł energii, a także krajowego celu ograniczenia do 2030 r. emisji gazów cieplarnianych z transportu krajowego o co najmniej 70 % w porównaniu z 2010 r. Ponadto programy te powinny wspierać wysiłki Szwecji i całej UE na rzecz osiągnięcia celów porozumienia paryskiego.
(29) W kwestii programu dotyczącego paliw silnikowych władze szwedzkie dodały, że sektor transportu odpowiada za około jedną trzecią całkowitych emisji CO2 w Szwecji. Władze szwedzkie wyjaśniły, że zwiększone wykorzystanie biogazu i wprowadzenie biopropanu jako paliwa silnikowego miałoby zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia długoterminowych celów klimatycznych Szwecji (np. Szwecja dąży do osiągnięcia zerowych emisji netto gazów cieplarnianych do atmosfery do 2045 r., a następnie do osiągnięcia ujemnych emisji) oraz ambicji w zakresie floty pojazdów wolnej od paliw kopalnych. Jednym ze sposobów na zmniejszenie wykorzystania paliw kopalnych w Szwecji jest częstsze zastępowanie paliw kopalnych gazami odnawialnymi, takimi jak biogaz i biopropan, co jest celem programu.
(30) Na podstawie danych statystycznych dotyczących energii oraz prognoz Szwedzkiej Agencji Energetycznej ("SEA") władze szwedzkie wykazały w momencie zgłoszenia, że wykorzystanie biogazu nieznacznie wzrosło od 2013 r., choć nadal utrzymuje się na niskim poziomie, tj. poniżej 2 % całkowitej ilości energii zużywanej w sektorze transportu, i nie oczekuje się, aby w ciągu najbliższych kilku lat miało wzrosnąć w znacznym stopniu. Władze szwedzkie wyjaśniły, że koszty produkcji biogazu są zbyt wysokie, aby paliwa te mogły konkurować ze swoimi kopalnymi odpowiednikami. Dokonano już pewnych inwestycji w produkcję biogazu, ale do utrzymania dotychczasowych oraz umożliwienia dalszych inwestycji w pojazdy i infrastrukturę konieczne jest znaczne zapotrzebowanie na biogaz.
2.2. Beneficjenci i podatnicy
(31) Bezpośredni beneficjenci w ramach przedmiotowych dwóch programów są następujący:
(32) w ramach programu dotyczącego paliw silnikowych bezpośrednimi beneficjentami zwolnień podatkowych są przedsiębiorstwa, na których ciąży obowiązek zapłaty podatku od energii i emisji CO2 od gazu i które składają deklarację podatkową ("podatnicy"). Są to dostawcy paliw oraz importerzy biogazu (i biopropanu). Wśród nich mogą być również producenci biogazu (i biopropanu) w zakresie, w jakim są dostawcami paliw lub konsumentami końcowymi. Podsumowując, podatek jest należny, kiedy paliwo silnikowe opuszcza ostatni skład paliwa, zanim zostanie sprzedane konsumentowi końcowemu. Podatnicy są zwolnieni z podatku energetycznego i podatku od emisji CO2 w odniesieniu do gazu, a następnie oczekuje się, że przeniosą korzyść ze zwolnienia podatkowego przy sprzedaży biogazu (lub biopropanu) konsumentom końcowym (np. przedsiębiorstwu transportowemu lub osobie prywatnej zasilającej pojazd na stacji gazowej).
(33) W ramach programu dotyczącego paliw grzewczych bezpośrednimi beneficjentami zwolnień podatkowych są użytkownicy końcowi (np. przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze grzewczym lub ciepłowniczym lub w przemyśle wytwórczym). W takim przypadku użytkownik końcowy może odliczyć podatek w swojej własnej deklaracji podatkowej (jeżeli jest płatnikiem podatku energetycznego i podatku od emisji CO2), ale często zdarza się również, że użytkownik końcowy nabywa gaz z podatkiem, po czym występuje o jego zwrot.
(34) Oba programy mają na celu obniżenie ostatecznej ceny biogazu i biopropanu dla konsumentów końcowych. Programy te obniżają również koszty zużycia ponoszone przez producentów, którzy produkują biogaz (i biopropan) na własny użytek.
(35) Jakkolwiek bezpośrednimi beneficjentami programów są przedsiębiorstwa, które występują do organu podatkowego o zwolnienia podatkowe (bezpośrednio na rzecz podatników albo jako zwrot dla użytkowników końcowych w ramach programu dotyczącego paliw grzewczych), programy te przynoszą pośrednio korzyści producentom zrównoważonego biogazu i biopropanu. Korzystają oni pośrednio z programów poprzez zwiększony popyt na swoje produkty (zrównoważony biogaz lub biopropan) ze strony konsumentów końcowych.
(36) Z programów można skorzystać zarówno w odniesieniu do biogazu i biopropanu produkowanego w Szwecji, jak i biogazu i biopropanu pochodzącego z przywozu.
(37) Władze szwedzkie wyjaśniły, że rynek szwedzki nie jest jednolitym rynkiem o takich samych cechach. Na zachodnim wybrzeżu Szwecji funkcjonuje sieć gazowa połączona z Danią, a tym samym z kilkoma innymi państwami europejskimi. Ta europejska sieć obejmuje jednak zaledwie bardzo niewielką część terytorium Szwecji. W innych częściach Szwecji, na przykład w Sztokholmie, funkcjonują sieci lokalne. Natomiast w większości regionów nie ma jednak żadnych sieci gazowych. Na tych obszarach gaz jest dystrybuowany samochodami ciężarowymi do stacji paliw. Władze szwedzkie wyjaśniły ponadto, że większość producentów w Szwecji to drobni producenci, którzy produkują biogaz na własne potrzeby (np. rolnicy wykorzystujący obornik ze swojego gospodarstwa) lub tylko dla jednego lub dwóch klientów (np. lokalne przedsiębiorstwo zajmujące się odpadami komunalnymi i produkujące biogaz na potrzeby systemu lokalnego ogrzewania lub lokalnego przewoźnika autobusowego). Przywóz biogazu, gazu ziemnego lub produkcja biogazu w innych częściach Szwecji mają znikomy wpływ na te "lokalne rynki".
(38) Aby skorzystać ze zwolnień podatkowych, beneficjent bezpośredni (podatnik w ramach programu dotyczącego paliw silnikowych lub użytkownik końcowy w ramach programu dotyczącego paliw grzewczych) musi przedstawić decyzję SEA wykazującą, że biogaz i biopropan, których ma dotyczyć zwolnienie podatkowe, są zrównoważone, a ich źródłem nie jest żywność. Szwecja wprowadziła system kontroli, w ramach którego beneficjenci bezpośredni otrzymują od SEA decyzję potwierdzającą, że kryteria zrównoważonego rozwoju zostały spełnione oraz że biogaz lub biopropan pochodzi ze źródeł niebędących żywnością.
(39) Szwedzki organ podatkowy zarządza płatnością podatku przez podatników oraz dopilnowuje, poprzez sprawdzanie ex post miesięcznych deklaracji podatkowych oraz poprzez regularne kontrole, aby podatnicy przestrzegali przepisów prawnych dotyczących obowiązujących stawek podatkowych, zwolnień i innych warunków określonych w szwedzkiej ustawie o podatku akcyzowym od energii. W przypadku wniosku o zwrot podatku szwedzki organ podatkowy stosuje podobne środki kontroli i audytu.
(40) Władze szwedzkie potwierdziły, że pomoc jest przyznawana automatycznie zgodnie z obiektywnymi i niedyskrymi- nacyjnymi kryteriami, jest dostępna dla każdego przedsiębiorstwa, które spełnia kryteria kwalifikowalności, oraz że nie ma miejsca na jakiekolwiek środki uznaniowe ze strony szwedzkiego organu podatkowego.
(41) W odniesieniu do warunku określonego w pkt 131 lit. d) EEAG Szwecja potwierdziła, że pomoc nie będzie przyznawana po pełnym zamortyzowaniu instalacji zgodnie ze zwykłymi zasadami rachunkowości.
2.3. Poziom pomocy i monitorowanie nadmiernej rekompensaty
(42) Zwolnienia podatkowe przyznaje się w celu zrekompensowania różnicy między wyższymi kosztami zrównoważonego biogazu i biopropanu, których źródłem nie jest żywność, a kosztami odpowiednio gazu ziemnego i LPG.
(43) Programy te są regularnie monitorowane przez władze szwedzkie. Szwecja zobowiązała się do przedkładania Komisji rocznych sprawozdań monitorujących oraz, w razie potrzeby, do dostosowania poziomów pomocy w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty w przyszłości.
2.3.1. Program dotyczący paliw silnikowych
(44) Sprawozdania monitorujące opierają się na szczegółowych informacjach zebranych przez SEA od podatników, zarówno w odniesieniu do biogazu produkowanego w kraju, jak i biogazu pochodzącego z przywozu. SEA gromadzi dane w drodze obowiązku sprawozdawczego ciążącego na podatnikach korzystających z programu, tj. dostawców paliw, importerów i producentów (w zakresie, w jakim ci ostatni są podatnikami).Wymagane informacje obejmują dane dotyczące wielkości i kosztów produkcji, przywozu lub bezpośredniego zakupu biogazu. Producenci dostarczają dane dotyczące ich kosztów produkcji, a inne podmioty raportujące dostarczają dane dotyczące ceny zakupu biogazu. W przypadku importerów cena ta odpowiada rzeczywistej cenie zakupu, z uwzględnieniem cła i kosztu wysyłki.
(45) Koszt biogazu określa się poprzez obliczenie średniej ważonej wolumenem między zadeklarowanymi kosztami produkcji, przywozu i zakupu. Koszt biogazu porównuje się następnie z kosztem jego odpowiednika kopalnego 27 (wraz z podatkiem), skorygowanym o wartość energetyczną 28 .
(46) Władze szwedzkie wyjaśniły, że inne możliwe programy pomocy, które obniżają koszty produkcji lub ceny importowe i ceny zakupu, zostaną uwzględnione w obliczeniach. Jeżeli podatnik jest producentem, pomoc przyznana na poziomie produkcji zostanie uwzględniona w zgłoszonych kosztach (np. w kosztach kapitałowych). Jeżeli podatnik jest dostawcą lub importerem paliwa, pomoc przyznana na poziomie produkcji prawdopodobnie znajdzie odzwierciedlenie w zgłoszonych cenach zakupu lub cenach importowych.
(47) Szwecja przedłożyła wyniki sprawozdań monitorujących dotyczących biogazu wykorzystywanego jako paliwo silnikowe za lata 2018 i 2019 29 w oparciu o metodykę opisaną w motywach 44-46. Z tabeli 1 wynika, że koszt biogazu bez podatków jest znacznie wyższy niż koszt gazu ziemnego wraz z podatkami.
Tabela 1
Koszt zrównoważonego biogazu w Szwecji w latach 2018 i 2019
| Biogaz w 2019 r. | Biogaz w 2018 r. | |||
| SEK/m 3 | EUR (1)/m 3 | SEK/m 3 | EUR (2)/m 3 | |
| A) Surowce (3) | 7,10 | 0,66 | 4,96 | 0,46 |
| B) Koszty pracy | 1,02 | 0,09 | 0,61 | 0,06 |
| C) Koszty kapitałowe | 1,35 | 0,12 | 0,77 | 0,07 |
| D) Koszty przetwarzania i inne koszty (4) | 2,69 | 0,25 | 2,95 | 0,27 |
| E) Koszty transportu | 1,25 | 0,12 | 0,73 | 0,07 |
| F) Sprzedaż produktów ubocznych (5) | - | - | - | - |
|
G) Całkowity koszt (bez podatków) (A + B + C + D + E - F) |
13,42 | 1,24 | 10,02 | 0,93 |
| H) Cena skorygowana o wartość energetyczną (6) | 15,28 | 1,41 | 11,42 | 1,06 |
| I) Cena referencyjna gazu ziemnego (wraz z podatkami) (7) | 6,73 | 0,62 | 7,30 | 0,68 |
| J) różnica między ceną referencyjną gazu ziemnego a ceną biogazu (H - I) | + 8,55 | + 0,79 | + 4,12 | + 0,38 |
|
(1) Wartość obliczona na podstawie oficjalnego kursu walutowego z dnia 1 października 2019 r.: 10,8043 SEK/EUR (Dz.U. C 331 z 2.10.2019, s. 5). (2) Wartość obliczona na podstawie oficjalnego kursu walutowego z dnia 1 października 2019 r.: 10,8043 SEK/EUR (Dz.U. C 331 z 2.10.2019, s. 5). (3) W wierszu A przedstawiono koszty surowców ponoszone przez podmioty raportujące będące producentami oraz ceny importowe lub ceny zakupu, po których zakupiły biogaz dla podmiotów raportujących będących dostawcami lub importerami paliwa. (4) W przypadku tajemnicy handlowej marżę zysku ujęto w wierszu (D) Koszty przetwarzania. (5) Szwecja nie posiada obecnie systemu gwarancji pochodzenia dla biogazu. (6) Całkowite koszty netto biogazu w 2019 r. wyniosły 13,42 SEK/m3. Skorygowane o wartość energetyczną (w K), która wynosi (11,05/9,7) = 15,28 SEK/m3. (7) Cena referencyjna gazu ziemnego obejmuje cenę gazu ziemnego ustaloną w oparciu o podaną przez Szwedzki Urząd Statystyczny średnią cen dla odbiorców przemysłowych w roku monitorowanym, opłaty sieciowe i podatek od emisji CO2. Obowiązująca stawka podatkowa dla gazu ziemnego jako paliwa silnikowego wynosiła 2,516 SEK/m3 w 2019 r. i 2,465 SEK/ m3 w 2018 r. (źródło: Szwedzkie Ministerstwo Finansów). Gaz ziemny wykorzystywany jako paliwo silnikowe nie podlega opodatkowaniu podatkiem energetycznym. Źródło: Władze szwedzkie. Na podstawie sprawozdań monitorujących za lata 2019 i 2018 opracowanych przez SEA. | ||||
(48) Władze szwedzkie oczekują, że w przyszłości koszt zrównoważonego biogazu bez podatków pozostanie wyższy niż koszt gazu ziemnego z podatkami.
(49) Szwecja wyjaśniła, że stopa zwrotu dla biogazu w 2019 r. wynosiła około 10 %. Oczekuje się, że stopa ta utrzyma się na stałym poziomie przez cały okres trwania programu.
(50) Władze szwedzkie przedstawiły szacunkowe koszty wyłącznie w odniesieniu do biogazu, biorąc pod uwagę, że w czasie dokonywania pierwszego zgłoszenia w dniu 1 kwietnia 2020 r. w Szwecji nie było jeszcze biopropanu wykorzystywanego jako paliwo silnikowe.
(51) W przypadku biopropanu Szwecja szacuje, że koszty biopropanu przeznaczonego do wykorzystywania jako paliwo silnikowe są znacznie wyższe niż koszty LPG. Władze szwedzkie zobowiązały się, że wraz z rozwojem rynku biopropanu w corocznym sprawozdaniu monitorującym dokonywane będą obliczenia przy wykorzystaniu podobnej metody co w przypadku biogazu. SEA będzie monitorować koszty biopropanu, porównywać je z kosztami LPG i w razie potrzeby dostosowywać poziom pomocy, aby uniknąć nadmiernej rekompensaty. Jeśli Szwecja stwierdzi, że zwolnienie podatkowe wykracza poza to, co jest konieczne do pokrycia różnicy między kosztami biopropanu i LPG, to dostosuje poziom pomocy, zamiast przyznawać pełne zwolnienie podatkowe.
2.3.2. Program dotyczący paliw grzewczych
(52) Koszt wykorzystywanego biogazu ujęty w sprawozdaniach monitorujących programu dotyczącego paliw grzewczych pochodzi z opracowanego przez SEA sprawozdania monitorującego dotyczącego biogazu wykorzystywanego jako paliwo silnikowe. Ponieważ jednak biogaz zużywany w ciepłowniach lub elektrociepłowniach nie musi odznaczać się taką czystością, koszt uszlachetniania jest odliczany. Ponadto do obliczeń dodaje się koszty uprawnień do emisji.
(53) Szwecja przedłożyła wyniki sprawozdań monitorujących dotyczących biogazu wykorzystywanego jako paliwo grzewcze za lata 2018 i 2019.
Tabela 2
Obliczanie kosztów biogazu wykorzystywanego do celów grzewczych w ciepłowniach zgodnie ze sprawozdaniami monitorującymi za lata 2019 i 2018
| Biogaz w 2019 r. | Biogaz w 2018 r. | |||
| SEK/MWh | EUR f)/MWh | SEK/MWh | EUR (1)/MWh | |
| A) Cena produktu | 1 106 | 102,4 | 729 | 67,5 |
| B) Podatek energetyczny | - | - | - | - |
| C) Podatek od emisji dwutlenku węgla | - | - | - | - |
| D) Koszty uprawnień do emisji (EU ETS (2)) | 67 (2) | 6,2 | 59(2) | 5,5 |
| E) Suma netto (A + B + C + D) | 1 173 | 108,6 | 788 | 72,9 |
| F) Cena referencyjna gazu ziemnego (3) | 703 | 65,1 | 761 | 70,4 |
| Różnica między ceną referencyjną gazu ziemnego a kosztami produkcji biogazu (E - F) | + 470 | + 43,5 | + 17 | + 1,6 |
|
(1)Źródło: Na podstawie sprawozdań monitorujących za lata 2019 i 2018 opracowanych przez Szwedzką Agencję Energetyczną. Obliczony na podstawie kursu wymiany 10,8043 SEK/EUR według Dziennika Urzędowego 2019/C 331/05. (2) Koszty te zostały uwzględnione, ponieważ wówczas elektrownia podłączona do sieci gazu ziemnego nie mogła uniknąć kosztów uprawnień do emisji biogazu. (3) Obejmuje cenę gazu ziemnego (która odpowiada średniej rocznej cenie gazu ziemnego dla odbiorców przemysłowych w Szwecji bez podatków - Eurostat), podatki (podatek energetyczny i podatek od emisji CO2) oraz koszty uprawnień do emisji (EU ETS). (Źródło - władze szwedzkie) | ||||
Tabela 3
Obliczanie kosztów biogazu wykorzystywanego do celów grzewczych w elektrociepłowniach zgodnie ze sprawozdaniami monitorującymi za lata 2019 i 2018
| Biogaz w 2019 r. | Biogaz w 2018 r. | |||
| SEK/MWh | EUR (1)/MWh | SEK/MWh | EUR f)/MWh | |
| A) Cena produktu | 1 106 | 102,4 | 729 | 67,5 |
| B) Podatek energetyczny | - | - | - | - |
| C) Podatek od emisji dwutlenku węgla | - | - | - | - |
| D) Koszty uprawnień do emisji (EU ETS2) | 67 (2) | 6.2 | 59 (2) | 5.5 |
| E) Suma netto (A + B + C + D) | 1 173 | 108,6 | 788 | 72,9 |
| F) Cena referencyjna gazu ziemnego (3) | 560 | 51,8 | 521 | 48,2 |
| G) Różnica między ceną referencyjną gazu ziemnego a kosztami produkcji biogazu (F - E) | +613 | +56,7 | +267 | +24,7 |
|
(1) 1 Źródło: Na podstawie sprawozdań monitorujących za lata 2019 i 2018 opracowanych przez Szwedzką Agencję Energetyczną. Obliczony na podstawie kursu wymiany 10,8043 SEK/EUR według Dziennika Urzędowego 2019/C 331/05. (2) 2 Koszty te zostały uwzględnione, ponieważ wówczas elektrownia podłączona do sieci gazu ziemnego nie mogła uniknąć kosztów uprawnień do emisji biogazu. (3) 3 Obejmuje cenę gazu ziemnego (która odpowiada średniej rocznej cenie gazu ziemnego dla odbiorców przemysłowych w Szwecji bez podatków - Eurostat), podatki (podatek energetyczny i podatek od emisji CO2) oraz koszty uprawnień do emisji (EU ETS). (Źródło - władze szwedzkie) | ||||
(54) Z tabeli 2 i tabeli 3 wynika, że po uwzględnieniu zwolnienia podatkowego różnica między łącznymi uśrednionymi kosztami wytworzenia energii ("LCOE") w przypadku biogazu a ceną rynkową gazu ziemnego jest dodatnia zarówno w przypadku biogazu wykorzystywanego do celów grzewczych w ciepłowniach, jak i biogazu wykorzystywanego w elektrociepłowniach. Pomimo zwolnień podatkowych biogaz wykorzystywany do celów grzewczych jest droższy niż gaz ziemny.
(55) Jeżeli chodzi o podatek od emisji CO2, władze szwedzkie wyjaśniły, że w dniu 1 sierpnia 2019 r. stawkę podatku od emisji dwutlenku węgla od gazu ziemnego podniesiono z 11 % ogólnego poziomu do 91 % w elektrociepłowniach objętych EU ETS. Od dnia 1 stycznia 2023 r. podatek od emisji CO2 nie jest pobierany w żadnych ciepłowniach objętych EU ETS. Niższy podatek energetyczny zwiększono z 30 % do 100 %. Poziomy opodatkowania, a tym samym cena gazu ziemnego wykorzystywanego do ogrzewania w elektrociepłowniach, są zatem takie same jak dla ciepłowni. Zmiana stawki podatku nie doprowadziła do nadmiernej rekompensaty (jak pokazano w tabeli 3 powyżej).
(56) Władze szwedzkie oczekują, że w przyszłości koszt zrównoważonego biogazu wykorzystywanego do celów grzewczych bez podatków pozostanie wyższy niż koszt gazu ziemnego z podatkami.
(57) Podobnie jak w przypadku programu dotyczącego paliw silnikowych (zob. motyw 50), ze względu na zaledwie śladową obecność biopropanu na rynku szwedzkim 30 organy krajowe nie dysponują wystarczającymi danymi na temat jego kosztów. Na podstawie informacji dostarczonych przez dwóch szwedzkich producentów biopropanu władze szwedzkie szacują jednak, że koszt biopropanu jest prawie dwukrotnie wyższy niż koszt propanu kopalnego. Władze szwedzkie zobowiązały się do uwzględnienia biopropanu w rocznych sprawozdaniach monitorujących od momentu wejścia w życie programu, porównania jego kosztów produkcji z kosztami produkcji propanu kopalnego oraz, w razie potrzeby, dostosowania pomocy w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty.
2.4. Budżet i okres obowiązywania
(58) Szwecja wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie obowiązywania programów o 10 lat - od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2030 r.
(59) W następstwie stwierdzenia nieważności decyzji z 2020 r. w dniu 7 marca 2023 r. szwedzki organ podatkowy opublikował oświadczenie, w którym stwierdził, że nie może już przyznawać zwolnień podatkowych w odniesieniu do biogazu ani biopropanu 31 .
(60) Zwolnienia podatkowe są finansowane z budżetu państwa, ponieważ przyjmują formę utraconych dochodów podatkowych.
(61) Oszacowany przez władze szwedzkie budżet na cały okres trwania programu dotyczącego paliw silnikowych wynosi około 5,15 mld SEK (477 mln EUR 32 ), a budżet roczny - około 0,47 mld SEK (43 mln EUR). W przypadku programu dotyczącego paliw grzewczych władze szwedzkie oszacowały, że w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2030 r. całkowity budżet programu wynosi około 5,94 mld SEK (550 mln EUR).
2.5. Kumulacja
(62) Ogólnie rzecz biorąc, zwolnienia podatkowe można łączyć z pomocą, a w szczególności z pomocą na produkcję zrównoważonego biogazu i biopropanu.
(63) W Szwecji pomoc inwestycyjna na wsparcie zrównoważonego biogazu i biopropanu może zostać przyznana przez kilka szwedzkich organów w ramach programów pomocy państwa na badania naukowe i innowacje lub cele środowiskowe na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych ("GBER") 33 .
(64) Ponadto pomoc operacyjna może zostać przyznana na promowanie zrównoważonego biogazu i biopropanu na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych (GBER).
(65) Władze szwedzkie wyjaśniły, że kwoty pomocy przyznawane producentom biogazu i biopropanu są elementem podlegającym monitorowaniu i w związku z tym są brane pod uwagę przy ocenie nadmiernej rekompensaty.
(66) Dokładniej rzecz ujmując, władze szwedzkie wyjaśniły, że wszelka pomoc przyznana producentowi w Szwecji lub w innym państwie członkowskim jest uwzględniana w monitorowaniu nadmiernej rekompensaty albo bezpośrednio - w przypadku gdy podmiot raportujący jest producentem, albo pośrednio - w przypadku gdy podmiot raportujący jest dostawcą lub importerem paliwa (zob. motyw 46).
(67) Szwecja potwierdziła, że spełnia wymogi art. 30 RED II i że obecnie pracuje nad wprowadzeniem w kraju unijnej bazy danych, o której mowa w RED II i RED III. Szwecja wyjaśniła, że ponieważ system ten nie był dostępny ani w momencie opracowywania oraz zgłaszania programów przez Szwecję, ani w momencie przeprowadzania przez Komisję przedmiotowej oceny, nie było jak dotąd możliwe uwzględnienie informacji na temat wsparcia już otrzymanego z dokumentacji systemu bilansu masy. Szwecja wyjaśniła jednak, że kiedy unijna baza danych stanie się w pełni funkcjonalna, a informacje w niej zawarte będą wyczerpujące, nie będzie to wymagało żadnych zmian w strukturze programów. Wynika to z faktu, że wsparcie udzielane producentom biogazu i biopropanu za granicą jest już pośrednio brane pod uwagę w ramach monitorowania jako wpływ wsparcia na ceny importowe, a tym samym jest uwzględniane przy ocenie nadmiernej rekompensaty (zob. motywy 65 i 66).
2.6. Przejrzystość i inne przepisy
(68) Władze szwedzkie zobowiązały się do przestrzegania przepisów dotyczących przejrzystości określonych w sekcji 3.2.7 EEAG oraz sekcji 3.2.1.4 Wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę klimatu i środowiska oraz cele związane z energią z 2022 r. ("CEEAG") 34 oraz do opublikowania wszystkich wymaganych informacji na stronie internetowej 35 .
(69) Władze szwedzkie wyjaśniły, że aby odbiorca pomocy mógł kwalifikować się do zwolnień podatkowych w ramach programów, nie może na nim ciążyć obowiązek zwrotu pomocy wynikający z wcześniejszej decyzji Komisji uznającej pomoc za niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym ani nie może on być spółką znajdującą się w trudnej sytuacji, zgodnie z definicją zawartą w wytycznych dotyczących ratowania i restrukturyzacji 36 .
2.7. Podstawy wszczęcia postępowania
(70) W dniu 30 stycznia 2024 r. Komisja przyjęła decyzję o wszczęciu postępowania.
(71) Jak wyjaśniono w sekcji 3.3.1 decyzji o wszczęciu postępowania, Komisja oceniła zgodność programów z rynkiem wewnętrznym w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 26 stycznia 2022 r. na podstawie warunków ustanowionych w sekcjach 3.2 i 3.3 EEAG oraz od dnia 27 stycznia 2022 r. na podstawie warunków ustanowionych w sekcjach 3 i 4.1 CEEAG.
(72) W świetle konkluzji Sądu (zob. motywy 7-12), zgodnie z którymi Komisja powinna była powziąć wątpliwości co do zgodności niektórych aspektów programu z rynkiem wewnętrznym oraz w świetle informacji przekazanych Komisji przez Landwärme (zob. sekcja 2.7 decyzji o wszczęciu postępowania), Komisja postanowiła wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające.
(73) Jak podkreślił Sąd i jak wskazują informacje przekazane Komisji w momencie przyjmowania unieważnionych decyzji, Komisja zauważyła, że przywóz z innych państw, a w szczególności z Danii, najwyraźniej wzrósł w latach poprzedzających zgłoszenie przedłużenia programów. W związku z tym Komisja zastanawiała się, jakie były czynniki decydujące o wzroście przywozu biogazu do Szwecji i czy taki wzrost można by wytłumaczyć środkami wprowadzonymi przez Szwecję i tymi wprowadzonymi przez niektóre inne państwa członkowskie, w szczególności przez Danię. Komisja chciała wyjaśnić, jaki wpływ na wzrost przywozu do Szwecji biogazu produkowanego w innych państwach członkowskich, w szczególności w Danii, ma połączenie pomocy przyznanej w Szwecji w ramach przedmiotowych programów i pomocy przyznanej przez inne państwa członkowskie producentom biogazu.
(74) Komisja wyraziła ponadto wątpliwości co do proporcjonalności tych programów ze względu na potencjalną kumulację pomocy przyznanej w ich ramach z pomocą przyznaną przez Danię producentom biogazu. Komisja chciała wyjaśnić, czy domniemana kumulacja dotyczyła tych samych kosztów kwalifikowalnych, a jeżeli tak, to czy prowadziło to do nadmiernej rekompensaty na rzecz producentów, którzy otrzymują pomoc na produkcję w Danii, a sprzedają biogaz w Szwecji. Komisja chciała również pozyskać informacje od zainteresowanych stron, które uważają i mają konkretne dowody na to, że szwedzkie programy prowadziły do nadmiernej rekompensaty na rzecz producentów w przypadkach, gdy inne państwo członkowskie przyznawało pomoc na produkcję.
3. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(75) Łącznie sześć osób trzecich przedstawiło uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania: Landwärme, Duńska Agencja Energetyczna (DEA), Szwedzkie Stowarzyszenie Gazownicze, Europejska Federacja Energii Odnawialnej (EREF), Eurogas (stowarzyszenie reprezentujące rynek gazu) i Green Gas Advisors (niemiecka firma konsultingowa).
(76) W swoich uwagach spółka Landwärme potwierdziła, że decyzja o wszczęciu postępowania dokładnie odzwierciedla jej stanowisko w sprawie zawisłej przed Sądem i zawarte w skardze z dnia 13 października 2020 r. 37 , w związku z czym w całości odwołała się do swoich wcześniejszych argumentów i ograniczyła się do dostarczenia dodatkowych informacji.
(77) Poniżej podsumowano uwagi przedstawione przez osoby trzecie w następujących kategoriach: (i) uwagi na temat czynników warunkujących wzrost przywozu biogazu (zob. sekcja 3.1), (ii) uwagi dotyczące domniemanej nadmiernej rekompensaty (zob. sekcja 3.2) oraz (iii) uwagi dotyczące innych kwestii (zob. sekcja 3.3).
3.1. Czynniki warunkujące wzrost importu biogazu
(78) Jeżeli chodzi o czynniki warunkujące wzrost importu biogazu, Szwedzkie Stowarzyszenie Gazownicze stwierdziło, że ponieważ biogaz podlega jednakowemu opodatkowaniu w Szwecji niezależnie od jego pochodzenia, samo zwolnienie podatkowe nie ma wpływu na pochodzenie zużywanego biogazu, ale pomoc przyznana w Danii mogła mieć wpływ na wzrost przywozu biogazu z Danii. Szwedzkie Stowarzyszenie Gazownicze argumentowało, że istnieją również inne czynniki, które mogły mieć wpływ na wzrost przywozu biogazu, np. wzrost poziomu podatku od emisji CO2 i podatku energetycznego od paliw kopalnych dla niektórych gałęzi przemysłu nieobjętych EU ETS, który miał miejsce w latach 2015, 2016, 2018, 2021 i 2022 i który spowodował ogólny wzrost zapotrzebowania na biogaz w Szwecji.
(79) W swoich uwagach do decyzji o wszczęciu postępowania spółka Landwärme przedstawiła zaktualizowane dane dotyczące rozwoju przywozu biometanu przez Szwecję, aby udowodnić zakłócający wpływ szwedzkich programów. Landwärme wyjaśniła, że chociaż całkowite wykorzystanie biometanu w Szwecji wzrosło o 145 % od 2015 r., produkcja wzrosła jedynie o 17 % w tym samym okresie (2015-2021), co jej zdaniem pokazuje, że wzrost wykorzystania biometanu nastąpił niemal wyłącznie za sprawą przywozu. Landwärme stwierdziła również, że w latach 2016-2020 wywóz duńskiego biometanu do Szwecji wzrósł z 200 GWh do 1 400 GWh, a w 2020 r. przywóz ten stanowił prawie 75 % łącznego przywozu Szwecji. Ponadto Landwärme stwierdziła, że z Danii przywieziono w 2021 r. 2,291 GWh, a w 2022 r. 1,938 GWh, co odpowiada 95 % w 2021 r. i 99 % w 2022 r. całego przywozu biometanu do Szwecji 38 .
(80) Landwärme podniosła, że producenci biometanu, którzy skorzystali z kumulacji obu subsydiów, byli w stanie wykorzystać tę nadmierną rekompensatę, aby zaoferować gwarancje pochodzenia w Szwecji po korzystniejszych cenach niż producenci, którzy nie otrzymują pomocy na produkcję lub muszą zwrócić pomoc w przypadku wywozu, i w związku z tym wyparli szwedzkich producentów biometanu oraz producentów z innych państw członkowskich z rynku. Landwärme argumentowała ponadto, że chociaż przywóz podwójnie subsydiowanego biometanu stale rósł, produkcja szwedzkiego biometanu utrzymywała się na stałym poziomie i mogła zostać zabezpieczona jedynie poprzez dalsze subsydiowanie oraz że producenci z innych państw członkowskich, którzy nie otrzymywali pomocy, zostali całkowicie wyeliminowani z rynku szwedzkiego.
(81) EREF ogólnie stwierdziła, że producenci, którzy nie otrzymali żadnej pomocy, zostali wyparci z rynku z powodu niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej spowodowanej niekontrolowanym handlem transgranicznym subsydiowanym biometanem.
3.2. Domniemana nadmierna rekompensata
(82) DEA potwierdziła, że odpowiednim duńskim programem dotyczącym biogazu jest program wymieniony w motywie 89 lit. b) decyzji o wszczęciu postępowania, tj. program wspierający uszlachetnianie biogazu w celu wprowadzenia go do sieci gazowej. DEA wskazała, że program ten został zatwierdzony przez Komisję w 2013 r. 39 , a w 2019 r. 40 zaprzestano przyjmowania nowych wniosków. DEA potwierdziła, że opis duńskiego programu dotyczącego biogazu oraz duńskiego badania w kierunku nadmiernej rekompensaty zawarty w sekcji 2.9 decyzji o wszczęciu postępowania jest prawidłowy. Wyjaśniła, że w ramach duńskiego programu dotyczącego biogazu beneficjenci: (i) otrzymują jednolitą dopłatę w stosunku do ceny rynkowej gazu ziemnego; (ii) są uprawnieni do otrzymywania i sprzedaży gwarancji pochodzenia oraz że wszystkie te przychody (z tytułu sprzedaży gazu (tj. ceny gazu ziemnego), sprzedaży gwarancji pochodzenia oraz dopłaty) są uwzględniane w rocznych sprawozdaniach finansowych duńskich producentów biogazu. Roczna ocena wystąpienia nadmiernej rekompensaty opiera się na informacjach zawartych w sprawozdaniach finansowych beneficjentów dotyczących całego programu 41 . DEA stwierdziła, że metoda ta uwzględnia skutki szwedzkich programów, ponieważ zwiększone zapotrzebowanie na biogaz przełoży się na zwiększony dochód zgłoszony w rocznych sprawozdaniach finansowych beneficjentów. DEA stwierdziła, że stosowana przez nią roczna ocena wystąpienia nadmiernej rekompensaty jest skrupulatna, ponieważ opiera się na publicznie dostępnych informacjach zweryfikowanych przez księgowych. DEA wyjaśniła ponadto, że Dania przeprowadza ocenę ex post w odniesieniu do trzyletniego okresu kroczącego. Jeżeli z poprzedniego trzyletniego okresu wynika, że beneficjenci otrzymali nadmierną rekompensatę, dopłata zostanie skorygowana w dół. DEA wskazała, że ocena przeprowadzona w latach 2018-2020 i 2019-2021 nie wykazała nadmiernej rekompensaty. DEA dodała, że po raz pierwszy w ocenie z 2023 r. wskazano nadmierną rekompensatę w latach 2020-2022. Oznacza to, że nadmierna rekompensata wynikała przede wszystkim z gwałtownego wzrostu cen gazu, który miał miejsce w tym okresie. W związku z tym Dania w ciągu kolejnych trzech lat obniżyła dopłatę tytułem korekty.
(83) Szwedzkie Stowarzyszenie Gazownicze wyjaśniło, że od wielu lat Szwecja dysponuje rocznym mechanizmem kontroli w celu wykrywania ewentualnej nadmiernej rekompensaty w Szwecji oraz że do tej pory nie odnotowano nadmiernej rekompensaty w odniesieniu do biogazu. Szwedzkie Stowarzyszenie Gazownicze wskazało, że w sprawozdaniach monitorujących należycie uwzględniono koszty produkcji biogazu w Szwecji, w tym wszelką pomoc przyznaną producentom. Szwedzkie Stowarzyszenie Gazownicze wyjaśniło ponadto, że w przypadku przywożonego biogazu sprawozdania opierają się na cenach importowych, ponieważ Szwecja nie może monitorować kosztów produkcji lub pomocy przyznanej w innych krajach oraz że pomoc przyznana w innych krajach jest w każdym razie brana pod uwagę, ponieważ będzie miała wpływ na cenę biogazu wywożonego do Szwecji.
(84) Ponadto Szwedzkie Stowarzyszenie Gazownicze zauważyło, że jeżeli połączenie programów z duńską pomocą na produkcję prowadziłoby do nadmiernej rekompensaty dla duńskich producentów, zostałoby to uwidocznione w duńskim mechanizmie kontroli, ponieważ uwzględnia on wszystkie koszty i przychody, w tym dochody związane ze sprzedażą gazu i gwarancji pochodzenia, a także pomoc duńską.
(85) W swoich uwagach Landwärme przedstawiła zastrzeżenia dotyczące metody obliczania zastosowanej przez Komisję w celu określenia maksymalnego dopuszczalnego poziomu pomocy w ramach oceny systemów wsparcia dla biometanu, w tym programów szwedzkich, odnosząc się do dwóch aspektów. Zdaniem Landwärme metoda umożliwia nadmierną rekompensatę, ponieważ nie uwzględnia 1) przychodów uzyskanych ze sprzedaży gwarancji pochodzenia oraz 2) pomocy przyznanej w innych państwach członkowskich. W odniesieniu do pierwszego aspektu Landwärme wyjaśniła, że przychody ze sprzedaży gwarancji pochodzenia przynoszą zyski producentom biometanu. Ponieważ zyski te umożliwiają producentom biometanu (częściową) rekompensatę kosztów produkcji biometanu, należy je uwzględnić przy określaniu maksymalnego dopuszczalnego poziomu pomocy, gdyż w przeciwnym razie programy podatkowe mogą prowadzić do nadmiernej rekompensaty. W odniesieniu do drugiego aspektu Landwärme stwierdziła, że metoda obliczania zastosowana przez Komisję uwzględnia jedynie okoliczności krajowe i pomija handel transgraniczny. Jednak biometan, który jest wywożony do innych państw członkowskich, mógł już otrzymać pomoc w kraju pochodzenia. W takich okolicznościach dodatkowe koszty związane z produkcją biometanu zostały już częściowo lub całkowicie zrekompensowane. Przyznanie dodatkowej pomocy w państwach członkowskich przywozu może zatem prowadzić do nadmiernej rekompensaty.
(86) Landwärme przedstawiła obliczenia w celu wykazania, że kumulacja pomocy duńskiej, szwedzkiego zwolnienia podatkowego oraz gwarancji pochodzenia prowadzi do nadmiernej rekompensaty dla duńskich producentów. Landwärme porównała koszty produkcji biometanu w wysokości 67,5 EUR/MWh, zgodnie z wiedzą rynkową Landwärme, z przychodami, na które składa się fizyczna wartość gazu (13,27 EUR/MWh), i podniosła, że różnica przekracza już duńską pomoc na produkcję (54,23 EUR/MWh w porównaniu z 55,27 EUR/MWh). Landwärme dodała następnie pomoc szwedzką (29,56 EUR/MWh) oraz przychody z tytułu gwarancji pochodzenia (nieokreślone ilościowo). Na tej podstawie Landwärme stwierdziła, że nadmierna rekompensata stanowi pomoc szwedzką powiększoną o cenę gwarancji pochodzenia (jak również niewielką część pomocy duńskiej) 42 .
(87) Ponadto, aby zapewnić brak nadmiernej rekompensaty, Landwärme zaleciła, aby Szwecja wykluczyła z programu przywożony biometan, który był subsydiowany w jego kraju pochodzenia.
(88) Zdaniem GreenGasAdvisors Dania obliczyła, że wsparcie dla producentów krajowych jest wystarczające w połączeniu ze wsparciem na zatłaczanie i sprzedażą gwarancji pochodzenia, w związku z czym wszelkie dodatkowe wsparcie wykraczające poza sprzedaż gwarancji pochodzenia poza Danią stanowiłoby nadmierną rekompensatę kosztów produkcji, rekompensując dwukrotność fizycznej wartości metanu.
(89) EREF i Eurogas przedstawiły ogólne uwagi dotyczące faktu, że kumulacja wielu programów pomocy z różnych krajów może prowadzić do nadmiernej rekompensaty i zakłóceń na rynku UE oraz że Komisja powinna w swojej praktyce decyzyjnej monitorować zgodność pomocy ze szczególnym uwzględnieniem aspektów transgranicznych oraz wzajemnych zależności między programami pomocy. EREF wyraziła ubolewanie, że CEEAG nie wykluczają wywozu subsydiowanego gazu zielonego na rynek UE.
3.3. Inne uwagi zgłoszone przez osoby trzecie
3.3.1. Rozliczanie celów w zakresie OZE
(90) Niektóre zainteresowane strony twierdziły, że doszło do potencjalnego naruszenia RED II w odniesieniu do metod rozliczania celów w zakresie OZE, które mogą stosować różne państwa członkowskie, oraz potencjalnego podwójnego liczenia tej samej jednostki energii w celach w zakresie OZE w powiązaniu z transgranicznym handlem subsydiowanym biometanem.
3.3.2. Możliwość stosowania różnych stawek podatkowych
(91) Szwedzkie Stowarzyszenie Gazownicze zareagowało na ewentualne wskazówki Sądu, że Szwecja powinna lub mogłaby stosować różne poziomy opodatkowania w zależności od pomocy otrzymanej w poszczególnych krajach pochodzenia 43 .
(92) Szwedzkie Stowarzyszenie Gazownicze twierdziło, że dyrektywa w sprawie opodatkowania energii 44 dopuszcza różne poziomy opodatkowania w zależności od zawartości biomasy, ale nie na podstawie pochodzenia ani poziomów pomocy na produkcję. Ponadto zgodnie z art. 110 TFUE państwa członkowskie nie mogą nakładać na produkty przywożone żadnego rodzaju podatków wewnętrznych wyższych od podatków nakładanych na podobne produkty krajowe. W związku z tym, aby zagwarantować, że przewidziane w dyrektywie w sprawie opodatkowania energii różnicowanie poziomów opodatkowania w zależności od zawartości biomasy będzie możliwe w praktyce, państwa członkowskie muszą mieć możliwość stosowania takiego samego poziomu obniżki podatkowej w odniesieniu do produktów przywożonych i produktów wytwarzanych w kraju, nawet jeśli koszty produkcji i poziomy pomocy na produkcję różnią się w zależności od kraju, co zwykle ma miejsce. Szwedzkie Stowarzyszenie Gazownicze stwierdziło, że w takiej sytuacji uzasadnione jest zastosowanie wykonalnej metody wykrywania i korygowania ewentualnej nadmiernej rekompensaty, z uwzględnieniem krajowej pomocy na produkcję, jak również pomocy przyznanej producentom w innych krajach. Szwedzkie Stowarzyszenie Gazownicze argumentowało, że taka metoda jest stosowana w Szwecji, jak opisano powyżej.
3.3.3. Dodatkowe uwagi spółki Landwärme dotyczące kumulacji szwedzkich środków
(93) W swoich uwagach do decyzji o wszczęciu postępowania Landwärme zakwestionowała również ryzyko nadmiernej rekompensaty, która może wynikać ze szwedzkiej pomocy na produkcję dla szwedzkich producentów biometanu. Według wiedzy Landwärme pomoc ta nigdy nie została zgłoszona Komisji, mimo że miała ona znaczący wpływ na ocenę programu podatkowego. Landwärme stwierdziła, że Szwecja powinna uwzględnić tę pomoc na produkcję przy określaniu poziomu pomocy w ramach programu podatkowego. W przeciwnym razie kumulacja obu rodzajów pomocy mogłaby prowadzić do nadmiernej rekompensaty. Po drugie, Szwecja powinna uniemożliwić eksport gwarancji pochodzenia dla biometanu, w odniesieniu do którego producenci biometanu otrzymali pomoc na produkcję, chyba że subsydium zostanie w pełni zwrócone Szwecji przez producenta biometanu. W przeciwnym razie szwedzcy producenci biometanu będą mogli kumulować pomoc poprzez wywóz swoich gwarancji pochodzenia. Ponadto Szwecja powinna dopilnować, aby w gwarancji pochodzenia zostało wskazane przyznanie subsydium, aby wykluczyć obchodzenie środków oraz możliwość podwójnego subsydiowania w innym państwie w przypadku wywozu gwarancji pochodzenia.
4. UWAGI SZWECJI
(94) W niniejszej sekcji podsumowano uwagi otrzymane od Szwecji w dniu 5 marca 2024 r., dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania oraz uwagi otrzymane dnia 6 maja 2024 r. odnoszące się do uwag osób trzecich.
4.1. Czynniki warunkujące wzrost importu biogazu
(95) Szwecja wyjaśniła, że nie posiada danych empirycznych dotyczących wpływu zwolnień podatkowych na ilości przywożonego biogazu, ale uważa, że nie ma między nimi żadnej korelacji. Z uwagi na fakt, że biogaz jest opodatkowany jednakowo niezależnie od pochodzenia, samo zwolnienie podatkowe nie ma wpływu na pochodzenie biogazu.
(96) Szwecja przyznała, że subsydia w Danii mogły mieć wpływ na przywóz na rynek szwedzki. Szwecja zauważa jednak, że mogą istnieć inne czynniki wpływające na wzrost importu z Danii, ponieważ rynek gazu jest międzynarodowy i złożony.
(97) W odpowiedzi na uwagi Landwärme Szwecja wyjaśniła, że zwolnienie podatkowe od zużycia biogazu nie tworzy, nie potęguje ani nie niweluje różnic cenowych między np. szwedzkim, duńskim i niemieckim biogazem, ponieważ w jego kontekście cały biogaz jest traktowany jednakowo. Zwolnienie podatkowe może (i ma na celu) wpływ na końcową cenę rynkową biogazu w stosunku do gazu ziemnego. Zwolnienie podatkowe wpłynie na ilość biogazu oraz gazu ziemnego zużywanego w Szwecji, z korzyścią dla biogazu. Jednak dopóki zwolnienie podatkowe będzie równe dla całego biogazu, zwolnienie podatkowe nigdy nie będzie powodem, dla którego względne ilości zużywanego biogazu z różnych państw pochodzenia przedstawiają się tak, a nie inaczej. Jeśli producenci biogazu w jednym państwie członkowskim otrzymają większą pomoc na produkcję niż producenci w innym państwie członkowskim, to koszty produkcji biogazu w pierwszym państwie członkowskim będą zawsze niższe, biorąc pod uwagę fakt, że inne koszty produkcji są podobne. Ponadto koszty produkcji między dwoma państwami członkowskimi lub dwoma producentami zawsze mogą się różnić, niezależnie od otrzymanej pomocy. Szwecja stwierdza, że równe zwolnienie podatkowe nie zakłóca ani nie pogłębia żadnych istniejących zakłóceń między podmiotami zajmującymi się biogazem.
4.2. Domniemana nadmierna rekompensata
(98) Szwecja stwierdziła, że istnieją mechanizmy kontroli w celu monitorowania ewentualnej nadmiernej rekompensaty w Szwecji. Ze sprawozdań monitorujących za lata 2018 i 2019 wynika, że nie doszło do nadmiernej rekompensaty, i prognozuje się, że w przyszłości nie powinna wystąpić żadna nadmierna rekompensata. Sprawozdania monitorujące w sprawozdaniach monitorujących należycie uwzględniono koszty produkcji biogazu w Szwecji. Jeśli chodzi o przywożony biogaz, obliczenia opierają się na cenach importowych, które odzwierciedlają kwoty pomocy przyznanej producentowi w innym państwie członkowskim oraz gwarancji pochodzenia. Szwecja wyjaśniła, że nie może uwzględnić kosztów produkcji przywożonego biogazu: ani Szwecja, ani importerzy nie mieli wiedzy na temat kosztów produkcji ani pomocy przyznanej producentom w innych krajach.
(99) Ponadto Szwecja przyznała, że Dania posiada mechanizm kontroli, który w ramach analizy luki w finansowaniu uwzględnia wszystkie przychody, w tym przychody z tytułu gwarancji pochodzenia. Szwecja wyjaśniła, że kiedy duńscy producenci sprzedają biogaz do Szwecji, ceny eksportowe zostają ujęte w przychodach w taki sam sposób, w jaki ceny importowe zostają ujęte w kosztach ponoszonych przez szwedzkich nabywców. Duńskie i szwedzkie mechanizmy uzupełniają się pod tym względem i monitorują ewentualną nadmierną rekompensatę na każdym z rynków.
(100) W odniesieniu do szczegółowych uwag Landwärme Szwecja wyjaśniła, że:
a) wszelkie przychody z tytułu gwarancji pochodzenia są uwzględniane w duńskim badaniu w kierunku nadmiernej rekompensaty;
b) duńskie badanie w kierunku nadmiernej rekompensaty uwzględnia wszystkie przychody, tj. również przychody ze sprzedaży gazu za granicą. Duńskie gwarancje pochodzenia oraz pomoc na produkcję są uwzględniane nie tylko w badaniu przeprowadzonym przez Danię, ale również w przeprowadzonym przez Szwecję, za sprawą cen importowych;
c) odnosząc się do określenia ilościowego przedstawionego przez Landwärme (zob. motyw 86), wykazane koszty produkcji w oparciu o informacje zawarte w szwedzkich sprawozdaniach monitorujących są niedoszacowane i nie odzwierciedlają rzeczywistych kosztów biogazu dla szwedzkiego importera (które zależą od warunków popytu na rynku).
(101) Jeżeli chodzi o zalecenie Landwärme, aby Szwecja wyłączyła z programu przywożony biometan, który był subsydiowany w kraju pochodzenia, Szwecja argumentowała, że zasady pomocy państwa nie zabraniają kumulacji pomocy i że sugestia ta nie uwzględnia tego, czy kumulacja pomocy faktycznie prowadzi do nadmiernej rekompensaty.
4.3. Inne uwagi
4.3.1. Rozliczanie celów w zakresie OZE
(102) Szwecja wyjaśniła, że nie dochodzi do podwójnego liczenia tej samej jednostki energii w celach w zakresie OZE w powiązaniu z handlem transgranicznym subsydiowanym biometanem w Szwecji.
4.3.2. Możliwość stosowania różnych stawek podatkowych
(103) Szwecja zareagowała na ewentualne wskazówki Sądu, że Szwecja powinna lub mogłaby stosować różne poziomy opodatkowania w zależności od pomocy otrzymanej w poszczególnych krajach pochodzenia 45 .
(104) Szwecja podniosła, że stosowanie różnych stawek podatkowych w zależności od pochodzenia gazu nie jest możliwe lub nie znajduje uzasadnienia z kilku powodów. Podatki akcyzowe są podatkami pośrednimi związanymi z produktami i nie mogą być ustalane indywidualnie, lecz powinny być równe dla wszystkich użytkowników tych samych towarów do tych samych zastosowań. Ponadto celem zharmonizowanego podatku akcyzowego w UE nie powinno być wyrównanie różnic w kosztach produkcji między towarami z różnych państw członkowskich. Ponadto obniżki podatkowe uzupełniają pomoc na produkcję, ponieważ służą różnym celom: zwiększeniu popytu i - odpowiednio - zwiększeniu produkcji biogazu.
(105) Szwecja wskazała ponadto, że co do zasady na mocy dyrektywy w sprawie opodatkowania energii produkty energetyczne o tych samych kodach CN (które nie uwzględniają kraju pochodzenia) powinny być opodatkowane na takim samym poziomie. Szwecja zauważyła również, że nie ma zharmonizowanej unijnej preferencji co do sposobu wspierania biogazu: stwierdzając, że pomoc na produkcję w jednym państwie członkowskim uniemożliwia zwolnienie podatkowe w innym państwie członkowskim, Komisja wskazałaby preferowany środek wsparcia dla wszystkich państw członkowskich, tj. pomoc na produkcję.
(106) Podsumowując, Szwecja uznała, że bardziej odpowiedni oraz skuteczniejszy byłby wymóg wyłączenia pomocy na produkcję dla produktów, które są wywożone, aniżeli wymóg stosowania odrębnych stawek podatku akcyzowego opartych na pochodzeniu biogazu.
4.3.3. Dodatkowe uwagi spółki Landwärme dotyczące kumulacji szwedzkich środków
(107) W tym względzie Szwecja wyjaśniła, że programy pomocy, do których odnosi się Landwärme, są realizowane zgodnie z ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń grupowych (zob. np. SA.111255 i SA.112758). Szwecja potwierdziła, że zgodnie z wymogami ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych wszelkie inne formy pomocy, takie jak zwolnienie podatkowe, są brane pod uwagę przy określaniu proporcjonalnego poziomu pomocy na produkcję w Szwecji, co oznacza, że domniemany problem kumulacji został już uwzględniony. Ponadto Szwecja wyjaśniła, że na chwilę obecną szwedzkim producentom biogazu nie wydaje się żadnych gwarancji pochodzenia.
5. OCENA PROGRAMÓW
5.1. Istnienie pomocy
(108) Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE "wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi".
(109) W celu stwierdzenia wystąpienia pomocy państwa Komisja musi ocenić, czy w przypadku środka podlegającego ocenie spełnione są łączne kryteria określone w art. 107 ust. 1 TFUE (tj. przeniesienie zasobów państwowych i możliwość przypisania państwu, selektywna korzyść, potencjalne zakłócenie konkurencji oraz wpływ na wewnątrzunijną wymianę handlową).
(110) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja już wstępnie stwierdziła (zob. motywy 99-105 decyzji o wszczęciu postępowania), że programy stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
5.1.1. Możliwość przypisania środka państwu i zasoby państwowe
(111) Zwolnienia podatkowe zostały ustanowione w szwedzkiej ustawie (1994:1776) o podatku akcyzowym (zob. motyw 18) i zmniejszają one dochody podatkowe państwa. Środek można przypisać państwu i musi on być finansowany z zasobów państwowych.
5.1.2. Selektywna korzyść i beneficjenci
(112) Bezpośrednimi beneficjentami programów są podatnicy w ramach programu dotyczącego paliw silnikowych i użytkownicy końcowi w ramach programu dotyczącego paliw grzewczych (zob. motywy 32 i 33). To oni nie płacą podatku, który normalnie zostałby zapłacony agencji podatkowej, lub zwracają się do organu podatkowego o zwrot podatku zapłaconego za zrównoważony biogaz i biopropan, których źródłem nie jest żywność.
(113) Programy przynoszą jednak również pośrednie korzyści producentom zrównoważonego biogazu i biopropanu, których źródłem nie jest żywność, z racji zwiększonego popytu na ich produkty (zob. motyw 35).
(114) Korzyść jest selektywna, ponieważ dotyczy wyłącznie zrównoważonego biogazu i biopropanu, których źródłem nie jest żywność, zastępujących gaz ziemny i LPG.
5.1.3. Wpływ na wymianę handlową i konkurencję
(115) Ponieważ biogaz i biopropan do celów transportu i ogrzewania są przedmiotem handlu między państwami członkowskimi i służą jako zamienniki paliw kopalnych, zwolnienia podatkowe mogą wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi i mogą zakłócać konkurencję.
(116) Południowo-zachodnia część Szwecji jest podłączona do europejskiej sieci gazowej przez Danię. Szwecja prowadzi zatem handel gazem i biogazem z krajami sąsiadującymi, a w szczególności z Danią. Istnieje również regionalna sieć gazowa w Sztokholmie, zasilana lokalnie zatłoczonym biogazem i sprowadzanym LNG/LBG. Komisja zauważa jednak, że w pozostałej części szwedzki rynek biogazu jest w dużej mierze pozasieciowy, z kilkoma lokalnymi i regionalnymi sieciami lub niezależnymi wytwórniami biogazu i stacjami napełniania (zob. motyw 37).
5.1.4. Wniosek co do istnienia pomocy państwa
(117) Na podstawie powyższego (zob. motywy 111-116) i zgodnie z wcześniejszymi decyzjami 46 Komisja stwierdza, że programy stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
5.2. Zgodność pomocy z prawem
(118) Chociaż władze szwedzkie zgłosiły programy przed wprowadzeniem ich w życie, Sąd unieważnił decyzje z 2020 r. zatwierdzające programy. Programy te należy zatem uznać za niezgodne z prawem 47 .
5.3. Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym
5.3.1. Podstawa prawna oceny
(119) Art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE stanowi, że Komisja może uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym "pomoc przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia [ona] warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem". Stąd też pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie tego postanowienia Traktatu musi przyczyniać się do rozwoju niektórych rodzajów działań gospodarczych (lub regionów gospodarczych) 48 . Ponadto pomoc nie powinna zakłócać konkurencji w sposób sprzeczny ze wspólnym interesem.
(120) Jak wspomniano w motywie 71, Komisja oceniła zgodność programów z rynkiem wewnętrznym w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 26 stycznia 2022 r. na podstawie warunków ustanowionych w sekcjach 3.2 i 3.3 EEAG oraz od dnia 27 stycznia 2022 r. na podstawie warunków ustanowionych w sekcjach 3 i 4.1 CEEAG.
5.3.2. Ocena na podstawie EEAG
5.3.2.1. Przesłanka pozytywna: pomoc musi ułatwiać rozwój działalności gospodarczej
5.3.2.1.1. Rozwój działalności gospodarczej
(121) Zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, aby środek mógł zostać uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym, musi on przyczyniać się do rozwoju niektórych działań gospodarczych (lub regionów gospodarczych) 49 .
(122) Komisja zauważa, że programy wspierają - poprzez zwolnienia podatkowe - konsumpcję zrównoważonego biogazu i biopropanu w charakterze paliw silnikowych lub grzewczych, a tym samym pośrednio również produkcję zrównoważonego biogazu i biopropanu (zob. motyw 35). Działalnością gospodarczą wspieraną w ramach programów jest zatem zrównoważona produkcja biogazu i biopropanu.
(123) Programy mają przyczyniać się do osiągnięcia celów, o których mowa w motywie 28.
(124) W związku z tym Komisja stwierdza, że programy te ułatwiają rozwój działań gospodarczych zgodnie z wymogami art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
5.3.2.1.2. Efekt zachęty
(125) Środek pomocy stwarza efekt zachęty, gdyż skłania beneficjenta do zmiany zachowania w kwestii rozwoju określonego działania gospodarczego, któremu służy środek pomocy, której to zmiany nie podjąłby się bez takiej pomocy 50 . Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy koszty energii ze źródeł odnawialnych przewyższają cenę rynkową danej formy energii, a pomoc może przyczynić się do zmniejszenia tych dodatkowych kosztów środowiskowych.
(126) Jak pokazano w tabelach 1, 2 i 3, w przypadku podatników koszt jednostki biogazu wykorzystywanego jako paliwo silnikowe lub grzewcze jest wyższy niż cena rynkowa za jednostkę gazu ziemnego. Szwecja wyjaśnia, że dotyczy to również biopropanu. Jak wspomniano w motywach 51 i 57, Szwecja zobowiązała się do uwzględnienia biopropanu w rocznych sprawozdaniach monitorujących i porównania jego kosztu z ceną propanu kopalnego oraz, w razie potrzeby, do dostosowania poziomu pomocy w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty. Ponadto Szwecja dostosuje swoje roczne sprawozdania monitorujące w celu uwzględnienia zwolnień z ETS w odniesieniu do frakcji biogazu wykorzystywanej w ciepłowniach i elektrociepłowniach zgodnie z wymogami w zakresie monitorowania i sprawozdawczości, gdy zostaną one przyjęte na podstawie dyrektywy 2003/87/WE.
(127) Ponieważ zwolnienia podatkowe będą zachęcać do stosowania zrównoważonego biogazu i biopropanu, będą również zachęcać do produkcji paliw odnawialnych tego rodzaju. Komisja uważa zatem, że pomoc będzie wywoływać efekt zachęty zgodnie z pkt 49 EEAG.
5.3.2.1.3. Brak naruszenia jakiegokolwiek istotnego przepisu prawa Unii
(128) Pomocy państwa nie można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli wspierana działalność, środek pomocy lub związane z nimi warunki naruszają przepisy lub ogólne zasady prawa Unii. 51
(129) Jak wspomniano w motywie 25, Szwecja dopilnuje, aby wszelka pomoc w ramach programów była przyznawana wyłącznie w odniesieniu do biogazu i biopropanu, które spełniają obowiązujące unijne kryteria zrównoważonego rozwoju i emisji gazów cieplarnianych określone w RED I i RED II.
(130) Zgodnie z pkt 113 EEAG Szwecja potwierdziła również, że w ramach programów nie zostanie przyznana żadna pomoc na biopaliwa, których źródłem jest żywność (zob. motyw 20).
(131) Ponieważ programy dotyczą zwolnień z podatku akcyzowego od produktów energetycznych, Komisja oceniła również ich zgodność z dyrektywą w sprawie opodatkowania energii.
(132) Art. 16 ust. 1 dyrektywy w sprawie opodatkowania energii zezwala państwom członkowskim na stosowanie zwolnienia lub obniżonej stawki podatkowej w odniesieniu do biopaliw. Art. 16 ust. 2 ogranicza zwolnienie lub obniżkę opodatkowania do tej części produktu, która faktycznie pochodzi z biomasy, co ma miejsce w ramach programów (motyw 27), ponieważ zwolnienie podatkowe ma zastosowanie wyłącznie do części biogazu i biopropanu.
(133) Ponadto programy te są również zgodne z art. 16 ust. 3 dyrektywy w sprawie opodatkowania energii, który stanowi, że zwolnienie lub obniżka podatków stosowanych przez państwa członkowskie zostają dostosowane odpowiednio do zmian cen surowców w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty dodatkowych kosztów związanych z wytwarzaniem produktów. Komisja zauważa, że Szwecja co roku monitoruje ceny odnośnych produktów i w razie potrzeby dostosowuje poziomy pomocy, aby uniknąć ryzyka nadmiernej rekompensaty w przyszłości (zob. motyw 43).
(134) Jak stwierdzono w motywie 36, zwolnienie z podatku akcyzowego ma zastosowanie niezależnie od pochodzenia biogazu lub biopropanu, a zatem jest zgodne z zasadami swobodnego przepływu. System podatkowy mający zastosowanie do podatku akcyzowego od energii przywożonej przez inne państwa członkowskie musi być zgodny z dyrektywą 2008/118/WE w sprawie ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego, uchylającą dyrektywę 92/12/EWG 52 .
(135) Jeżeli chodzi o uwagi osób trzecich dotyczące metodyki rozliczania celów w zakresie OZE (zob. motyw 90), Komisja uważa, że takie kwestie metodyczne nie mają wpływu na przedmiot środka pomocy, a mianowicie na promowanie biogazu lub biopropanu jako takich, ani nie odnoszą się do warunków środka pomocy, które są tak nierozerwalnie związane z przedmiotem pomocy, że niemożliwe jest ich odrębne oszacowanie. W związku z tym Komisja nie ocenia tej kwestii w kontekście przedmiotowej decyzji w sprawie pomocy państwa.
(136) Komisja stwierdza zatem, że programy te nie naruszają istotnych przepisów prawa Unii.
5.3.2.2. Przesłanka negatywna: środek pomocy nie może wpływać niekorzystnie na warunki wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem
5.3.2.2.1. Rynek, na który pomoc wywiera wpływ
(137) Rynkiem, na który pomoc wywiera wpływ, jest rynek zrównoważonego biogazu i biopropanu w Szwecji i w UE.
5.3.2.2.2. Pozytywne skutki środka pomocy
(138) Jak wskazano w sekcji 5.3.2.1.1, środek przyczynia się do rozwoju niektórych rodzajów działalności gospodarczej, tj. produkcji zrównoważonego biogazu i biopropanu. Wspieranie rozwoju energii odnawialnej jest jednym z celów unijnej polityki energetycznej.
5.3.2.2.3. Negatywne skutki środka pomocy dla rynku wewnętrznego: środek pomocy minimalizuje zakłócenia konkurencji i wymiany handlowej
5.3.2.2.3.1. Potrzeba interwencji państwa
(139) Zgodnie z podsekcją 3.2.2 EEAG państwo członkowskie musi wykazać, że istnieje potrzeba ingerencji państwa, a w szczególności, że pomoc jest niezbędna w celu zaradzenia niedoskonałości rynku, która w przeciwnym wypadku pozostałaby nieskorygowana. W przypadku produkcji energii ze źródeł odnawialnych Komisja zakłada, że utrzymuje się rezydualna niedoskonałość rynku, którą można wyeliminować poprzez pomoc na energię ze źródeł odnawialnych, z powodów określonych w pkt 115 EEAG.
(140) Bez interwencji państwa biogaz i biopropan byłyby objęte takimi samymi stawkami podatkowymi jak paliwa kopalne - gaz ziemny i LPG. Jak pokazano w tabelach 1-3, bez interwencji państwa biogaz i biopropan wykorzystywane jako paliwa silnikowe lub grzewcze byłyby droższe niż ich odpowiedniki kopalne. Komisja uważa, że w związku z tym nie byłyby one sprzedawane w zakresie niezbędnym do tego, by przyczynić się do osiągnięcia celów środowiskowych, które stanowią cel programów. Na tej podstawie Komisja stwierdza, że pomoc jest konieczna.
(141) Ponadto, jak stwierdzono w motywie 26, Szwecja potwierdziła, że biogaz i biopropan objęte wsparciem w ramach programów nie będą podlegać systemowi kontyngentów, obowiązkom dotyczącym mieszania ani innym systemom o podobnym skutku. W związku z tym spełnione są wymogi określone w pkt 114 EEAG.
5.3.2.2.3.2. Adekwatność
(142) Zgodnie z pkt 40 EEAG proponowany środek pomocy musi być instrumentem adekwatnym do osiągnięcia odnośnego celu w zakresie polityki. Zgodnie z pkt 116 EEAG, aby umożliwić państwom członkowskim osiągnięcie ich celów w zakresie zmian klimatu i zrównoważonego rozwoju, Komisja zakłada adekwatność pomocy i ograniczony wpływ zakłócający pomocy, o ile spełnione są wszystkie pozostałe warunki dotyczące zgodności.
(143) Komisja zauważa, że zwolnienia podatkowe zachęcają do konsumpcji zrównoważonego biogazu i biopropanu, a tym samym sprzyjają ich produkcji. Programy mają przyczyniać się do osiągnięcia celów krajowych i unijnych, o których mowa w motywie 28.
(144) Komisja uważa, że pomoc w formie obniżki podatkowej jest zasadniczo odpowiednim instrumentem, by zachęcać do korzystania z energii ze źródeł odnawialnych, o ile spełnione są wszystkie inne warunki dotyczące zgodności.
5.3.2.2.3.3. Proporcjonalność (w tym kumulacja)
5.3.2.2.3.3.1. Proporcjonalność
(145) Zgodnie z pkt 131 EEAG pomoc operacyjna przyznana na energię ze źródeł odnawialnych inną niż energia elektryczna musi spełniać łącznie następujące warunki:
a) pomoc na jednostkę energii nie przekracza różnicy między łącznymi uśrednionymi kosztami produkcji energii z wykorzystaniem danej technologii a ceną rynkową odnośnego rodzaju energii (brak nadmiernej rekompensaty);
b) uśrednione koszty produkcji energii mogą obejmować zwykłą stopę zwrotu z kapitału. Obliczając uśrednione koszty produkcji energii, od łącznej kwoty inwestycji odejmuje się kwotę pomocy inwestycyjnej;
c) koszty produkcji są regularnie aktualizowane, przynajmniej co rok;
d) aby uniknąć sytuacji, w której kwota pomocy operacyjnej obliczona na podstawie uśrednionych kosztów produkcji energii przekroczyłaby kwotę amortyzacji inwestycji, pomoc przyznaje się wyłącznie do czasu pełnej amortyzacji instalacji zgodnie z przyjętymi zasadami rachunkowości.
(146) W kwestii warunku określonego w pkt 131 lit. c) EEAG Komisja zauważa, że programy są regularnie monitorowane przez władze szwedzkie. Szwecja potwierdziła, że będzie nadal monitorować rynek paliw silnikowych i grzewczych oraz że sprawozdania monitorujące będą regularnie sporządzane i przesyłane Komisji. Sprawozdania te będą zawierać zaktualizowane obliczenia kosztów biogazu (oraz obliczenia dla biopropanu w przypadku rozwoju takiego rynku). Szwecja zobowiązała się również, że jeśli koszty ewoluują w kierunku do ryzyka nadmiernej rekompensaty, to poziomy pomocy zostaną odpowiednio dostosowane. Komisja uważa zatem, że warunek określony w pkt 131 lit. c) EEAG został spełniony.
(147) Jak wspomniano w motywie 41, Szwecja potwierdziła, że pomoc nie będzie przyznawana po pełnym zamortyzowaniu instalacji zgodnie ze zwykłymi zasadami rachunkowości. Komisja uważa zatem, że warunek określony w pkt 131 lit. d) EEAG został spełniony.
(148) Odnośnie do warunku określonego w pkt 131 lit. a) EEAG Szwecja wyjaśniła, że z jej sprawozdań monitorujących za lata 2018 i 2019 wynika, iż nie wystąpiła nadmierna rekompensata dla biogazu, a z prognoz wynika, że nie powinna ona wystąpić w przyszłości. Wyniki sprawozdań monitorujących sporządzonych przez SEA przedstawione w tabelach 1, 2 i 3 wskazują, że niezależnie od przyznanego zwolnienia podatkowego nadal istnieje różnica cen między gazem ziemnym a biogazem, na niekorzyść biogazu.
(149) Jeżeli chodzi o pkt 131 lit. b) EEAG, władze szwedzkie stwierdziły, że stopa zwrotu dla biogazu w 2019 r. wynosiła około 10 %, co uznano za rozsądną stopę zwrotu dla przemysłu. Szwecja zobowiązała się do corocznego monitorowania zwrotu z inwestycji i w razie potrzeby dostosowania poziomu pomocy.
(150) Komisja uznaje zatem, że wymogi określone w pkt 131 EEAG zostały spełnione.
5.3.2.2.3.3.2. Kumulacja
(151) Zgodnie z sekcją 3.2.5.2 EEAG pomoc może być przyznana równolegle w ramach szeregu programów pomocy lub łączona z pomocą ad hoc, pod warunkiem że całkowita kwota pomocy państwa na działalność lub projekt nie przekracza limitów ustalonych jako pułapy pomocy określone w EEAG.
(152) Zdaniem Komisji nie jest wykluczone, że producent może otrzymać pomoc na produkcję i że jego produkcja może następnie zostać zwolniona z podatków od energii i emisji CO2 w Szwecji w zakresie, w jakim spełnia ona warunki kwalifikowalności wyszczególnione w sekcji 2.2.
(153) Komisja zauważa, że wsparcie takie przyznawane jest na różnych etapach łańcucha dostaw i ma różnych beneficjentów bezpośrednich. Pomoc na produkcję działa na pierwszym etapie (produkcja), a szwedzkie programy zwolnień podatkowych działają na ostatnim etapie (konsumpcja). Celem wsparcia produkcji jest zachęcanie do inwestowania w produkcję biogazu poprzez zapewnienie producentom wyższych lub bardziej stabilnych dochodów niż normalnie zapewniałby rynek. Celem programu dotyczącego konsumpcji jest obniżenie ceny biogazu dla konsumentów końcowych, tak aby mogli oni kupować biogaz zamiast gazu ziemnego.
(154) Jak stwierdził Sąd 53 , zwolnienia podatkowe w Szwecji nie mają wpływu na koszty produkcji. Mogą one spowodować wzrost popytu, co z kolei mogłoby spowodować wzrost przychodów producenta. Jednocześnie, jak również stwierdził Sąd 54 , pomoc produkcyjna otrzymana na biogaz umożliwia producentowi sprzedaż biogazu po cenie, która może konkurować z gazem ziemnym.
5.3.2.2.3.3.2.1. Kumulacja z pomocą na produkcję na poziomie krajowym
(155) Jak wskazano w sekcji 2.5, władze szwedzkie wyjaśniły, że możliwa jest kumulacja zwolnień podatkowych i środków przyznających pomoc inwestycyjną lub operacyjną producentom biogazu/biopropanu. Wyjaśniły one również, że kwoty pomocy, które mogły zostać przyznane producentom biogazu/biopropanu w Szwecji, zostaną uwzględnione w zgłoszonych kosztach, a tym samym uwzględnione w monitorowaniu rekompensat przez SEA.
(156) Jeżeli chodzi o uwagi spółki Landwärme dotyczące kumulacji ze szwedzkimi programami pomocy na produkcję (zob. motyw 93) oraz w świetle odpowiedzi udzielonych przez Szwecję (zob. motyw 107), Komisja nie stwierdza żadnych istotnych kwestii związanych z kumulacją programów podatkowych i innych szwedzkich programów pomocy na produkcję. Komisja zauważa, że z jednej strony potencjalna pomoc na produkcję jest brana pod uwagę w badaniu w kierunku nadmiernej rekompensaty przeprowadzanym w kontekście programów podatkowych (zob. motywy 65 i 66), a z drugiej strony Szwecja zapewnia zgodność z wymogami dotyczącymi kumulacji określonymi w ogólnym rozporządzeniu w sprawie wyłączeń grupowych przy przyznawaniu pomocy na produkcję na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych (zob. motyw 107).
(157) Na tej podstawie Komisja stwierdza, że programy są zgodne z sekcją 3.2.5.2 EEAG w przypadku kumulacji z tą pomocą na produkcję na szczeblu krajowym 55 .
5.3.2.2.3.3.2.2. Kumulacja z pomocą na produkcję w niektórych państwach członkowskich
(158) Jak wyjaśniono w decyzji o wszczęciu postępowania, Komisja otrzymała od spółki Landwärme informacje wskazujące, że w latach 2015-2019 w Szwecji ilość biogazu z Danii stale rosła.
(159) Uwagi otrzymane od osób trzecich oraz Szwecji w następstwie decyzji o wszczęciu postępowania wskazują, że w latach poprzedzających zgłoszenie przedłużenia programów i po przyjęciu decyzji z 2020 r. w Szwecji nastąpił wzrost przywozu biogazu z Danii.
(160) Landwärme przedstawiła dodatkowe dane dotyczące tej kwestii (zob. motyw 79). Landwärme stwierdziła, że producenci biometanu, którzy skumulowali dwa subsydia, uzyskali nadmierną rekompensatę i wykorzystali ją, aby wyprzeć szwedzkich producentów biometanu oraz producentów z innych państw członkowskich ze szwedzkiego rynku (zob. motyw 80).
(161) Szwedzkie Stowarzyszenie Gazownicze oraz Szwecja uważają, że chociaż subsydia w Danii mogły mieć wpływ na przywóz na rynek szwedzki, to istnieją również inne czynniki, które mogły mieć taki wpływ (zob. motywy 78 i 96).
(162) Na tej podstawie Komisja uważa, że nie można wykluczyć, iż pomoc przyznana w Danii mogła mieć wpływ na wzrost przywozu biogazu z Danii do Szwecji. Komisja uważa też jednak, że przedstawione dowody nie pozwalają na wyciągnięcie z tego wniosku, że istnieje związek przyczynowy z nadmierną rekompensatą. Wzrost ten mógł być po prostu skutkiem zwiększenia liczby instalacji produkujących biogaz w Danii, co jest celem pomocy na produkcję w Danii, a tym samym zwiększenia podaży biogazu.
(163) Komisja rozumie ponadto, że argumentacja Landwärme opiera się na gwarancjach pochodzenia (umożliwiających ustalenie pochodzenia). Transgraniczny handel biometanem zasadniczo opiera się na certyfikatach. Po wprowadzeniu biogazu do sieci gazowej nie można go odróżnić od gazu ziemnego. Jedynym zadaniem gwarancji pochodzenia wydanych do celów RED II jest wykazanie odbiorcy końcowemu, że dana część lub ilość energii została wyprodukowana ze źródeł odnawialnych. Gwarancje pochodzenia są zbywalne. Gwarancje pochodzenia mają wartość rynkową, którą należy uwzględnić w odpowiednich systemach wsparcia 56 .
(164) Zatem istotną kwestią nie jest to, czy gwarancje pochodzenia są przedmiotem obrotu, lecz to, czy są one (jak również inne źródła przychodów) uwzględniane w badaniu lub badaniach w kierunku nadmiernej rekompensaty.
(165) Komisja zauważa, że zarówno Szwecja, jak i Dania przeprowadzają badania w kierunku nadmiernej rekompensaty. Komisja rozpocznie swoją ocenę od badania w kierunku nadmiernej rekompensaty przeprowadzonego przez Danię.
(166) Jak potwierdziły władze duńskie (zob. motyw 82), w przypadku programu pomocy SA.35485 57 Dania przeprowadza roczną ocenę wystąpienia nadmiernej rekompensaty. Obliczenia opracowano na podstawie rocznych sprawozdań finansowych beneficjentów i uwzględniono w nich wszystkie koszty i przychody, w tym między innymi dochody związane ze sprzedażą gazu i gwarancji pochodzenia, a także pomoc duńską. Dania przeprowadza ocenę w trzyletnim okresie kroczącym. Jeżeli z poprzedniego trzyletniego okresu wynika, że beneficjenci duńskiego systemu wsparcia dla biometanu otrzymali nadmierną rekompensatę, organy krajowe dokonują przeglądu i dostosowania poziomu pomocy. Jak wyjaśniła Dania, to właśnie miało miejsce po ocenie z 2023 r. Władze duńskie dodały, że metoda ta uwzględnia skutki szwedzkich programów, ponieważ zwiększony popyt na biogaz przełoży się na zwiększony dochód wykazany w rocznych sprawozdaniach finansowych.
(167) Komisja uważa, że badanie przeprowadzane przez Danię zostało opracowane w odpowiedni sposób, aby zapewnić brak nadmiernej rekompensaty w duńskim programie (oraz wprowadzić odpowiednie środki naprawcze w przypadku nadmiernej rekompensaty). W latach 2020-2022 Komisja przeprowadziła monitorowanie programu pomocy SA.35485 i uważnie przyjrzała się badaniu w kierunku nadmiernej rekompensaty przeprowadzonemu przez Danię. W związku z tym Komisja może potwierdzić argumenty Danii.
(168) Komisja zauważa, że badanie w kierunku nadmiernej rekompensaty przeprowadzone przez Danię uwzględnia wszystkie przychody, w tym potencjalne przychody ze sprzedaży gwarancji pochodzenia, a także ewentualny wpływ pomocy przyznanej w innych państwach członkowskich na przychody duńskich producentów. Komisja wskazała już w decyzji o wszczęciu postępowania, że w duńskich obliczeniach uwzględniono wszystkie przychody, w szczególności przychody związane ze sprzedażą gazu i gwarancji pochodzenia (zob. motyw 95 decyzji o wszczęciu postępowania), wbrew temu co twierdzi spółka Landwärme. W odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania ani Landwärme, ani żadna inna zainteresowana strona nie przedstawiły dowodów na niezgodność tych ustaleń ze stanem faktycznym.
(169) W odniesieniu do przedmiotowych szwedzkich programów podatkowych Szwedzkie Stowarzyszenie Gazownicze i Szwecja wyjaśniły, że w sprawozdaniach monitorujących należycie uwzględniono koszty produkcji biogazu w Szwecji, w tym wszelką pomoc przyznaną producentom. Jeśli chodzi o przywożony biogaz, obliczenia opierają się na cenach importowych, które odzwierciedlają kwoty pomocy przyznanej producentowi w innym państwie członkowskim, a także cenę gwarancji pochodzenia. Szwecja wyjaśniła, że nie może uwzględnić kosztów produkcji przywożonego biogazu: ani Szwecja, ani importerzy nie mieli wiedzy na temat kosztów produkcji ani pomocy przyznanej producentom w innych krajach (zob. motywy 83 i 98).
(170) Komisja zauważa, że badanie przeprowadzone przez Szwecję opiera się na cenie, jaką ponosi dostawca paliwa, ponieważ to właśnie tam pobierany jest podatek. Badanie przeprowadzone przez Szwecję zostało tak skonstruowane, by móc pokazać, że średnia cena biogazu wciąż pozostaje wyższa niż średnia cena gazu ziemnego na rynku szwedzkim, nawet przy zwolnieniu podatkowym. Gdy biogaz jest przywożony, jego cena na rynku szwedzkim odpowiada cenie importowej (np. cenie zapłaconej duńskiemu producentowi (i włączonej do testu przeprowadzonego przez Danię) oraz kosztom poniesionym przez importera (np. koszty transportu)).
(171) Landwärme uważa, że metoda obliczeniowa zastosowana przez Komisję w ocenie zgodności programów pomocy na rzecz biometanu, w tym programów szwedzkich, umożliwia nadmierną rekompensatę, ponieważ nie uwzględnia przychodów ze sprzedaży gwarancji pochodzenia i pomocy przyznanej w innych państwach członkowskich (zob. motyw 85).
(172) EREF, Eurogas i GreenGasAdvisors również wyraziły ogólne obawy dotyczące ryzyka nadmiernej rekompensaty ze względu na potencjalną kumulację pomocy w ramach wielu programów w przypadku handlu transgranicznego (zob. motywy 88 i 89).
(173) Komisja uważa, że w przedmiotowej sprawie ryzyko nadmiernej rekompensaty zostało odpowiednio ograniczone poprzez połączenie przeprowadzonych przez Szwecję i Danię badań w kierunku nadmiernej rekompensaty. Mechanizm duński i mechanizm szwedzki wzajemnie się uzupełniają i pozwalają zapewnić, aby przy ocenie zgodności szwedzkiego środka nie doszło do nadmiernej rekompensaty w ujęciu łącznym.
(174) W szczególności w badaniu przeprowadzonym przez Danię już odpowiednio rozwiązano kwestię nadmiernej rekompensaty dla duńskich producentów biometanu poprzez uwzględnienie przychodów z tytułu gwarancji pochodzenia i wszelkich przychodów wynikających z handlu transgranicznego. Po stronie szwedzkiej badanie w zadowalający sposób uwzględnia handel transgraniczny oraz potencjalną pomoc na produkcję otrzymaną w innych państwach członkowskich, ponieważ nie opiera się ono wyłącznie na produkcji krajowej, ale obejmuje również przywożony biogaz. Ponadto bierze się pod uwagę pomoc przyznaną w innych krajach, ponieważ wpłynie ona na cenę biogazu przywożonego do Szwecji (co uwzględniono w badaniu przeprowadzonym przez Szwecję).
(175) Jeżeli chodzi o obliczenia przedstawione przez Landwärme w celu wykazania nadmiernej rekompensaty na rzecz duńskich producentów (zob. motyw 86), Komisja zauważa, że obliczenia te opierają się na założeniach oraz na błędnym rozumieniu badania w kierunku nadmiernej rekompensaty przeprowadzanego przez Danię. Landwärme założyła, że duńska pomoc na produkcję stanowi różnicę między kosztem produkcji biogazu a ceną gazu ziemnego, a następnie doliczyła szwedzką ulgę podatkową (przy założeniu, że cała ulga została przeniesiona na duńskich producentów) oraz cenę gwarancji pochodzenia. Natomiast badanie przeprowadzane przez Danię opiera się na rzeczywistych danych finansowych pochodzących od duńskich producentów, ze wszystkimi przychodami i kosztami, jak opisano już w motywie 95 decyzji o wszczęciu postępowania. Oznacza to, że potencjalne dodatkowe przychody duńskich producentów wynikające ze szwedzkiej ulgi podatkowej 58 oraz ze sprzedaży gwarancji pochodzenia są uwzględniane w badaniu w kierunku nadmiernej rekompensaty i w związku z tym odliczane są od duńskiej pomocy na produkcję. Komisja nie może zatem stwierdzić, że otrzymała dowody na nadmierną rekompensatę wynikającą ze szwedzkich programów dla producentów w przypadkach, gdy pomoc na produkcję jest przyznawana przez inne państwo członkowskie (zob. motyw 231 decyzji o wszczęciu postępowania). W szczególności obliczenia przedstawione przez Landwärme nie podważają powyższych ustaleń, że kwestia nadmiernej rekompensaty w Danii jest odpowiednio rozwiązywana.
(176) Niektóre osoby trzecie, w tym Landwärme, zasugerowały w swoich uwagach, aby Szwecja wyłączyła z programów przywożony biometan, który był subsydiowany w jego kraju pochodzenia (zob. motyw 87). W odpowiedzi na tę sugestię Szwecja stwierdziła, że zasady pomocy państwa nie zabraniają kumulacji pomocy i że sugestia nie uwzględnia tego, czy kumulacja pomocy faktycznie prowadzi do nadmiernej rekompensaty (zob. motyw 101). Szwecja zauważyła ponadto, że nie ma zharmonizowanej unijnej preferencji co do sposobu wspierania biogazu: stwierdzając, że pomoc na produkcję w jednym państwie członkowskim uniemożliwia zwolnienie podatkowe w innym państwie członkowskim, Komisja wskazałaby preferowany środek wsparcia dla wszystkich państw członkowskich, tj. pomoc na produkcję (zob. motyw 105). Zgodnie z pkt 56 CEEAG Komisja zauważa, że kumulacja pomocy w związku z tymi samymi kosztami kwalifikowalnymi jest dopuszczalna, pod warunkiem że całkowita kwota pomocy na projekt lub działalność nie prowadzi do nadmiernej rekompensaty. Komisja odnosi się również do pkt 93 CEEAG, w którym stwierdzono, że biorąc pod uwagę skalę i pilny charakter wyzwania związanego z obniżeniem emisyjności, można stosować różne instrumenty, w tym dotacje bezpośrednie. W przedmiotowym przypadku Komisja rozumie, że ta sugestia Landwärme została przedstawiona jako sposób rozwiązania problemu nadmiernej rekompensaty. Komisja musiałaby zatem uznać ją za mającą znaczenie tylko wówczas, gdyby znalazła dowody na nadmierną rekompensatę. To samo dotyczy możliwości zastosowania różnych poziomów opodatkowania (zob. motywy 91 i 92 oraz 103-106).
5.3.2.2.3.3.2.3. Wnioski dotyczące kumulacji
(177) W związku z powyższym Komisja stwierdza, że programy są zgodne z sekcją 3.2.5.2 EEAG.
5.3.2.2.3.3.3. Wniosek dotyczący proporcjonalności (w tym kumulacji)
(178) W świetle wniosków zawartych w motywach 157 i 177 Komisja stwierdza, że programy są proporcjonalne.
5.3.2.2.4. Zestawienie pozytywnych skutków pomocy z negatywnymi skutkami dla rynku wewnętrznego
(179) Negatywne skutki środka dla konkurencji i handlu muszą być wystarczająco ograniczone, tak aby ogólny bilans środka był pozytywny. Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że aby ocenić, czy środek pomocy zmienia warunki wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem, Komisja musi wyważyć pozytywne skutki planowanej pomocy dla rozwoju działań, które ma ona wspierać, i negatywne skutki, jakie ta pomoc może wywrzeć na rynek wewnętrzny 59 .
(180) Po stronie pozytywnej Komisja zauważa, że środek wspiera konsumpcję zrównoważonego biogazu i biopropanu, a tym samym ułatwia rozwój zrównoważonej produkcji biogazu i biopropanu. Ponadto pomoc powinna wywoływać pozytywne skutki pośrednie pod względem korzyści dla środowiska.
(181) W tym względzie Komisja zauważa, że wspieranie rozwoju energii odnawialnej jest jednym z celów unijnej polityki energetycznej zgodnie z art. 194 TFUE. Ponadto w pkt 30 EEAG uznano, że wyższy poziom ochrony środowiska można osiągnąć poprzez przejście na gospodarkę niskoemisyjną ze znacznym udziałem energii o zmiennej charakterystyce produkcji, pochodzącej ze źródeł odnawialnych.
(182) Jak wyjaśniono w motywie 30, koszty produkcji biogazu są zbyt wysokie, aby paliwa te mogły konkurować z odpowiadającymi im paliwami kopalnymi bez pomocy.
(183) Po stronie ujemnej Komisja zauważa, że programy zapewniają pośrednią korzyść producentom zrównoważonego biogazu i biopropanu, z wyłączeniem innych producentów paliw.
(184) W pkt 116 EEAG ustanowiono domniemanie, że pomoc na rzecz energii ze źródeł odnawialnych ma ograniczony wpływ zakłócający, o ile spełnione są wszystkie pozostałe warunki dotyczące zgodności.
(185) Na tej podstawie Komisja stwierdza brak nadmiernego negatywnego wpływu na konkurencję i handel między państwami członkowskimi.
5.3.2.3. Przejrzystość
(186) Zgodnie z sekcją 3.2.7 EEAG państwa członkowskie są zobowiązane do publikowania niektórych informacji dotyczących beneficjentów pomocy. Szwecja będzie nadal stosować się do tych przepisów i publikować odpowiednie informacje na stronie internetowej (zob. motyw 68).
5.3.2.4. Przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji lub na których ciąży obowiązek zwrotu pomocy
(187) Jak wskazano w motywie 69, władze szwedzkie będą nadal zapewniać, aby pomocy nie przyznawano przedsiębiorstwom znajdującym się w trudnej sytuacji lub przedsiębiorstwom, na których ciąży obowiązek zwrotu pomocy wynikający z wcześniejszej decyzji Komisji uznającej środek pomocy za niezgodny z prawem i z rynkiem wewnętrznym, zgodnie z pkt 16 i 17 EEAG.
5.3.2.5. Wniosek dotyczący zgodności programów pomocy
(188) Komisja stwierdza, że pomoc ułatwia rozwój działalności gospodarczej i nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. W związku z tym Komisja uznaje pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz istotnych przepisów EEAG.
5.3.3. Ocena na podstawie CEEAG
(189) Po przyjęciu CEEAG Komisja oceniła zgodność programów z rynkiem wewnętrznym na podstawie CEEAG w okresie od dnia 27 stycznia 2022 r. Wspierane działania należą do kategorii pomocy na rzecz redukcji i usuwania emisji gazów cieplarnianych, w tym poprzez wsparcie energii ze źródeł odnawialnych i efektywności energetycznej (zob. pkt 16 lit. a) CEEAG).
(190) Komisja oceniła programy na podstawie ogólnych przepisów dotyczących zgodności zawartych w sekcji 3 CEEAG, a także szczegółowych kryteriów zgodności pomocy na redukcję i usuwanie emisji gazów cieplarnianych, w tym poprzez wsparcie na rzecz energii ze źródeł odnawialnych i efektywności energetycznej, o których mowa w sekcji 4.1 CEEAG.
5.3.3.1. Przesłanka pozytywna: pomoc musi ułatwiać rozwój działalności gospodarczej
5.3.3.1.1. Określenie działalności gospodarczej, którą środek ułatwia, oraz jej pozytywnych skutków dla ogółu społeczeństwa, a także - w stosownych przypadkach - jej znaczenia dla konkretnych obszarów polityki Unii
(191) Zgodnie z pkt 23-25 CEEAG państwa członkowskie muszą określić rodzaje działalności gospodarczej, które będą ułatwiane w wyniku udzielenia pomocy, oraz opisać, czy i w jaki sposób pomoc przyczyni się do realizacji unijnej polityki i osiągnięcia unijnych celów.
(192) Komisja zauważa, że programy wspierają - poprzez zwolnienia podatkowe - konsumpcję biogazu i biopropanu w charakterze paliw silnikowych lub grzewczych, a tym samym pośrednio również produkcję biogazu i biopropanu, przyczyniając się tym samym do rozwoju tej działalności gospodarczej (zob. motyw 35). Jak wyjaśniono w motywie 28, Szwecja uważa, że dzięki promowaniu stosowanie zrównoważonych paliw odnawialnych programy te przyczyniają się do osiągnięcia wspomnianych celów unijnych i krajowych.
(193) Zgodnie z pkt 80 CEEAG Szwecja potwierdziła, że paliwa objęte pomocą są zgodne z kryteriami zrównoważonego rozwoju i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych określonymi w RED II oraz w aktach wykonawczych lub delegowanych do tej dyrektywy (zob. motyw 25).
(194) Komisja uważa zatem, że programy te spełniają wymogi sekcji 3.1 i pkt 80 CEEAG.
5.3.3.1.2. Efekt zachęty
(195) Ponadto pomoc państwa można uznać za ułatwiającą działalność gospodarczą tylko wtedy, gdy wywołuje ona efekt zachęty. Efekt zachęty występuje wówczas, gdy pomoc skłania beneficjenta do zmiany zachowania skutkującej rozwojem działalności gospodarczej, której służy pomoc, i jeżeli ta zmiana zachowania nie nastąpiłaby bez przyznanej pomocy 60 .
(196) W pkt 28 CEEAG przewiduje się, że dowiedzenie efektu zachęty wymaga określenia scenariusza faktycznego i prawdopodobnego scenariusza alternatywnego braku pomocy. Ponadto w pkt 28 CEEAG wymaga się wykazania efektu zachęty na podstawie określenia ilościowego, o którym mowa w sekcji 3.2.1.3 CEEAG. Sekcja 3.2.1.3 CEEAG odnosi się do dodatkowych kosztów netto ("luka w finansowaniu") niezbędnych do osiągnięcia celu środka pomocy w porównaniu ze scenariuszem alternatywnym w przypadku braku pomocy. W pkt 54 CEEAG wyjaśniono, że w niektórych okolicznościach może być trudno w pełni określić korzyści i koszty dla beneficjenta, a tym samym trudność może sprawiać ilościowe określenie wartości bieżącej netto w scenariuszu faktycznym i alternatywnym. W tych przypadkach można zastosować alternatywne podejścia, jak opisano szczegółowo w rozdziale 4 w odniesieniu do poszczególnych rodzajów pomocy. W związku z tym pkt 110 CEEAG stanowi, że w przypadku gdy obniżenie podatków lub opłat parafiskalnych powoduje zmniejszenie stałych kosztów operacyjnych, kwota pomocy nie może przekraczać różnicy między kosztami projektu lub działania przyjaznego środowisku a kosztami mniej przyjaznego środowisku scenariusza alternatywnego.
(197) W przypadku programów Komisja zauważa, że scenariuszem faktycznym jest zużycie zrównoważonego biogazu lub biopropanu, a scenariuszem alternatywnym jest zużycie odpowiadającego im paliwa kopalnego.
(198) W tym kontekście Komisja uważa, że zgodnie z pkt 110 CEEAG odpowiednie określenie ilościowe mające zastosowanie w odniesieniu do programów obejmuje różnicę między kosztami działalności przyjaznej dla środowiska a mniej przyjaznym dla środowiska scenariuszem alternatywnym, tj. kosztami biogazu (lub biopropanu) a kosztami odpowiadającego im paliwa kopalnego.
(199) Jak wykazano w tabelach 1, 2 i 3, koszty zrównoważonego biogazu przeznaczonego jako paliwo silnikowe lub grzewcze są wyższe niż koszty gazu ziemnego. Pomoc przyczynia się do zmniejszenia tych dodatkowych kosztów. W związku z tym Komisja uważa, że zwolnienia podatkowe będą zachęcać do stosowania zrównoważonego biogazu (i biopropanu 61 ), a w konsekwencji będą również pośrednio zachęcać do produkcji tego rodzaju paliw odnawialnych.
(200) Na tej podstawie Komisja uważa, że wymogi określone w pkt 26-28 CEEAG zostały spełnione.
(201) W pkt 29 CEEAG uznano, że pomoc zwykle nie wywołuje efektu zachęty w przypadkach, w których rozpoczęcie prac nad projektem lub działaniem nastąpiło przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy. W pkt 31 CEEAG wyjaśniono jednak, że w niektórych wyjątkowych przypadkach pomoc może wywoływać efekt zachęty nawet w odniesieniu do projektów, które rozpoczęto przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy. W szczególności uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli pomoc przyznaje się automatycznie zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminacyjnymi kryteriami oraz bez dalszej ingerencji ze strony państwa członkowskiego oraz jeżeli środek przyjęto i wdrożono przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działalnością objętą pomocą, z wyjątkiem kolejnych wersji programów pomocy fiskalnej, w przypadku gdy działalność była już objęta poprzednimi programami w formie korzyści podatkowych.
(202) Jak stwierdzono w motywie 40, pomoc jest przyznawana automatycznie zgodnie z obiektywnymi i niedyskrymi- nacyjnymi kryteriami oraz bez dalszej ingerencji ze strony państwa członkowskiego. Ponadto programy te są kolejnymi wersjami dotychczasowych programów pomocy fiskalnej, a więc rzeczona działalność była już objęta poprzednimi programami. W związku z tym spełnione są wymogi określone w pkt 31 CEEAG.
(203) Komisja stwierdza zatem, że pomoc w ramach programów wywołuje efekt zachęty.
5.3.3.1.3. Brak naruszenia jakiegokolwiek istotnego przepisu prawa Unii
(204) Pomocy państwa nie można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli wspierana działalność, środek pomocy lub związane z nimi warunki wiążą się z naruszeniem istotnego prawa Unii 62 .
(205) W przedmiotowej sprawie Komisja oceniła w szczególności, czy programy te naruszają jakiekolwiek istotne przepisy Unii w sektorze energetycznym. Komisja zauważa, że pomoc w ramach programów wsparcia odnośnych produktów zostanie przyznana zgodnie z kryteriami zrównoważonego rozwoju i redukcji emisji gazów cieplarnianych określonymi w RED II (zob. motyw 25).
(206) Ponieważ środek dotyczy ulg w zakresie podatku akcyzowego i zwolnień z podatku akcyzowego od produktów energetycznych, Komisja musi również ocenić zgodność środka z dyrektywą w sprawie opodatkowania energii.
(207) Art. 16 ust. 1 dyrektywy w sprawie opodatkowania energii zezwala państwom członkowskim na stosowanie zwolnienia lub obniżonej stawki opodatkowania biopaliw. W art. 16 ust. 2 ograniczono zwolnienie lub obniżkę opodatkowania do tej części produktu, która faktycznie pochodzi z biomasy, co ma miejsce w ramach programu (zob. motyw 27).
(208) Ponadto środek ten jest również zgodny z art. 16 ust. 3 dyrektywy w sprawie opodatkowania energii, który stanowi, że zwolnienie lub obniżka podatków stosowanych przez państwa członkowskie zostają dostosowane odpowiednio do zmian cen surowców w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty dodatkowych kosztów związanych z wytwarzaniem produktów. Komisja zauważa, że Szwecja co roku monitoruje ceny odnośnych produktów i w razie potrzeby dostosowuje poziomy pomocy, aby uniknąć ryzyka nadmiernej rekompensaty w przyszłości (zob. motyw 43).
(209) Jeżeli chodzi o uwagi osób trzecich dotyczące metodyki rozliczania celów w zakresie OZE (zob. motyw 90), Komisja uważa, że takie kwestie metodyczne nie mają wpływu na przedmiot środka pomocy, a mianowicie na promowanie biogazu lub biopropanu jako takich, ani nie odnoszą się do warunków środka pomocy, które są tak nierozerwalnie związane z przedmiotem pomocy, że niemożliwe jest ich odrębne oszacowanie. W związku z tym Komisja nie ocenia tej kwestii w kontekście przedmiotowej decyzji w sprawie pomocy państwa.
(210) W związku z powyższym Komisja nie znajduje żadnych przesłanek wskazujących na to, że programy lub związane z nimi warunki wiążą się nierozerwalnie z naruszeniem istotnego prawa Unii. Komisja stwierdza zatem, że wymogi określone w pkt 33 CEEAG zostały spełnione.
5.3.3.1.4. Podsumowanie
(211) Komisja stwierdza, że programy spełniają pierwszy (pozytywny) warunek oceny zgodności, tj. że pomoc ułatwia rozwój działalności gospodarczej zgodnie z wymogami określonymi w sekcji 3.1 CEEAG.
5.3.3.2. Przesłanka negatywna: pomoc nie może wpływać niekorzystnie na warunki wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem
5.3.3.2.1. Konieczność pomocy
(212) W pkt 89 CEEAG stwierdza się, że państwo członkowskie musi określić środki z zakresu polityki, które już wprowadzono w celu redukcji emisji gazów cieplarnianych. Aby wykazać konieczność pomocy, w pkt 38 i 90 CEEAG wyjaśniono, że państwo członkowskie musi wykazać, że uwzględniając sytuację alternatywną, a także powiązane koszty i przychody, w tym koszty i przychody związane ze środkami określonymi w pkt 89 CEEAG, projekt nie zostałby zrealizowany bez pomocy. W celu zapewnienia, aby pomoc pozostała niezbędna w przypadku każdej kwalifikowalnej kategorii beneficjentów, państwa członkowskie muszą aktualizować swoją analizę odpowiednich kosztów i przychodów co najmniej co trzy lata w przypadku programów, które trwają ponad trzy lata, jak określono w pkt 92 CEEAG.
(213) Szwecja potwierdziła, że biogaz i biopropan objęte wsparciem w ramach programów nie podlegają systemowi kontyngentów, obowiązkom dotyczącym mieszania ani innym systemom o podobnym skutku (zob. motyw 16).
(214) Bez interwencji państwa biogaz i biopropan podlegałyby takim samym stawkom podatkowym jak paliwa kopalne - gaz ziemny i LPG. Jak pokazano w tabelach 1-3, bez interwencji państwa biogaz i biopropan wykorzystywane jako paliwa silnikowe lub grzewcze byłyby droższe niż ich odpowiedniki kopalne. Komisja uważa, że w związku z tym nie byłyby one sprzedawane w zakresie niezbędnym do tego, by przyczynić się do osiągnięcia celów środowiskowych, które stanowią cel programów.
(215) W odniesieniu do okresu przedłużenia programów Szwecja potwierdziła, że będzie corocznie aktualizować swoją analizę kosztów i przesyłać Komisji roczne sprawozdanie monitorujące zawierające zaktualizowane obliczenia kosztów. Zgodnie ze swoimi wcześniejszymi zobowiązaniami Szwecja potwierdziła, że w przypadku nadmiernej rekompensaty poziomy pomocy zostaną dostosowane w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty w przyszłości (zob. motyw 43).
(216) Na tej podstawie Komisja stwierdza, że pomoc jest konieczna.
5.3.3.2.2. Adekwatność
(217) Pkt 93 CEEAG stanowi, że Komisja zakłada adekwatność pomocy państwa na osiągnięcie celów dotyczących obniżenia emisyjności, o ile spełnione są wszystkie inne warunki zgodności. Określono w nim ponadto, że biorąc pod uwagę skalę i pilny charakter wyzwania związanego z obniżeniem emisyjności, można stosować różne instrumenty.
(218) Komisja zauważa, że zwolnienia podatkowe zachęcają do konsumpcji zrównoważonego biogazu i biopropanu, a tym samym sprzyjają ich produkcji.
(219) Komisja uważa, że pomoc w formie obniżki podatkowej jest zasadniczo odpowiednim instrumentem, by zachęcać do korzystania z energii ze źródeł odnawialnych, o ile spełnione są wszystkie inne warunki dotyczące zgodności.
5.3.3.2.3. Kwalifikowalność
(220) W pkt 95 CEEAG wyjaśniono, że można oczekiwać, iż środki służące obniżeniu emisyjności ukierunkowane na konkretne rodzaje działalności, które konkurują z innymi niesubsydiowanymi rodzajami działalności, będą prowadzić do większych zakłóceń konkurencji w porównaniu ze środkami otwartymi dla wszystkich konkurujących ze sobą rodzajów działalności. W związku z tym państwa członkowskie powinny uzasadnić środki, które nie obejmują wszystkich konkurencyjnych technologii i projektów. Ponadto państwa członkowskie muszą dokonywać regularnego przeglądu zasad kwalifikowalności i wszelkich powiązanych zasad, aby zagwarantować, że uzasadnienie dla bardziej ograniczonej kwalifikowalności nadal obowiązywało w całym okresie obowiązywania każdego programu pomocy, jak określono w pkt 97 CEEAG.
(221) Komisja zauważa, że programy są dostępne dla biogazu i biopropanu, których źródłem nie jest żywność, które wykorzystuje się jako paliwo silnikowe lub grzewcze oraz które spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju i redukcji emisji gazów cieplarnianych określone w RED II (zob. motyw 25).
(222) Komisja zauważa również, że programy obejmują wszystkie technologie, które są obecnie konkurencyjne (zob. motyw 23).
(223) Jak wspomniano w motywie 24, władze szwedzkie potwierdziły, że będą regularnie śledzić rozwój rynku i w razie potrzeby dokonywać przeglądu zasad kwalifikowalności oraz wszelkich powiązanych zasad w celu zapewnienia, aby wszelkie ograniczenia kwalifikowalności nadal mogły być uzasadnione, gdy opracowane zostaną nowe technologie lub podejścia lub gdy dostępnych będzie więcej danych.
(224) Komisja uważa zatem, że wymogi sekcji 4.1.3.3 CEEAG dotyczące kwalifikowalności zostały spełnione.
5.3.3.2.4. Proporcjonalność (w tym kumulacja)
5.3.3.2.4.1. Proporcjonalność
(225) Zgodnie z pkt 47 CEEAG pomoc państwa uważa się za proporcjonalną, jeśli kwota pomocy przypadająca na beneficjenta jest ograniczona do minimum niezbędnego do przeprowadzenia projektu lub działania objętego pomocą. W pkt 103 CEEAG stwierdza się, że pomoc mającą na celu redukcję emisji gazów cieplarnianych zasadniczo należy przyznawać w procedurze przetargowej zgodnej z zasadami konkurencji. W pkt 109 CEEAG wyjaśniono jednak, że w przypadku systemów wsparcia ukierunkowanych na obniżenie emisyjności w formie obniżek podatków lub opłat parafiskalnych zastosowanie procedury przetargowej zgodnej z zasadami konkurencji nie jest obowiązkowe. Taka pomoc musi jednak być przyznawana zasadniczo w ten sam sposób wszystkim kwalifikującym się przedsiębiorstwom działającym w tym samym sektorze działalności gospodarczej, które są w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej w odniesieniu do celów środka pomocy. Zgłaszające państwo członkowskie musi wprowadzić mechanizm corocznego monitorowania w celu sprawdzania, czy pomoc jest nadal konieczna. W pkt 109 CEEAG określono, że obniżki podatków lub opłat, które odzwierciedlają podstawowe koszty dostarczania energii lub związanych z nią usług, są wyłączone z zakresu sekcji 4.1 CEEAG.
(226) Zgodnie z pkt 110 CEEAG w przypadku gdy obniżenie podatków lub opłat parafiskalnych powoduje zmniejszenie stałych kosztów operacyjnych, kwota pomocy nie może przekraczać różnicy między kosztami projektu lub działania przyjaznego środowisku a kosztami mniej przyjaznego środowisku scenariusza alternatywnego. Jeżeli projekt lub działanie bardziej przyjazne środowisku mogą prowadzić do potencjalnych oszczędności kosztów lub dodatkowych przychodów, należy je uwzględnić przy określaniu proporcjonalności pomocy.
(227) Szwecja potwierdziła, że pomoc, określona jako ogólna obniżka podatkowa, jest dostępna dla każdego przedsiębiorstwa, które spełnia kryteria kwalifikowalności (zob. motyw 40).
(228) Komisja zauważa, że programy nie obejmują obniżeń podatków odzwierciedlających podstawowe koszty dostarczania energii lub powiązanych usług, lecz obniżenia podatków, które uzupełniają koszty produkcji lub zakupu biogazu/biopropanu.
(229) Szwecja wyjaśniła, że zwolnienia podatkowe przyznaje się w celu zrekompensowania różnicy między wyższymi kosztami zrównoważonego biogazu i biopropanu, których źródłem nie jest żywność, a kosztami gazu ziemnego i LPG (zob. motyw 42). Program jest regularnie monitorowany przez władze szwedzkie. Szwecja zobowiązała się do przedkładania Komisji rocznych sprawozdań monitorujących oraz, w razie potrzeby, do dostosowania poziomów pomocy w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty w przyszłości (zob. motyw 43). Sprawozdania monitorujące opierają się na szczegółowych informacjach zebranych przez SEA od podatników, zarówno w odniesieniu do biogazu produkowanego w kraju, jak i biogazu pochodzącego z przywozu (zob. motyw 44).
(230) Jak wykazano w motywach 47 i 54, władze szwedzkie wyjaśniły, że obniżki podatkowe nie przekraczają różnicy między kosztem zrównoważonego biogazu i biopropanu a kosztem gazu ziemnego.
(231) Komisja zauważa, że w obliczeniach uwzględnia się wszystkie główne koszty. Ponadto w obliczeniach uwzględnia się przychody ze sprzedaży produktów ubocznych. Szwecja wskazała jednak, że w Szwecji nie istnieje system gwarancji pochodzenia dla biogazu (zob. tabele 1, 2 i 3).
(232) Ponadto w pkt 111 CEEAG stwierdzono, że przy opracowywaniu programów pomocy państwo członkowskie musi uwzględnić informacje na temat wsparcia już otrzymanego z dokumentacji dotyczącej systemu bilansu masy, o którym mowa w art. 30 RED II.
(233) Szwecja potwierdziła, że spełnia wymogi art. 30 RED II i że obecnie pracuje nad wprowadzeniem w kraju unijnej bazy danych, o której mowa w RED II i RED III (zob. motyw 67). Komisja zauważa, że system ten nie był dostępny ani w momencie opracowywania oraz zgłaszania programów przez Szwecję, ani w momencie przeprowadzania przez Komisję przedmiotowej oceny, w związku z czym nie było możliwe uwzględnienie informacji z dokumentacji systemu bilansu masy. Szwecja wyjaśniła jednak, że kiedy unijna baza danych stanie się w pełni funkcjonalna, a informacje w niej zawarte będą wyczerpujące, nie będzie to wymagało żadnych zmian w strukturze programów, ponieważ wsparcie przyznawane producentom biogazu i biopropanu za granicą jest już uwzględniane w monitorowaniu za sprawą cen importowych, a tym samym jest uwzględniane przy ocenie nadmiernej rekompensaty. W związku z tym Komisja uważa, że wymogi określone w pkt 111 CEEAG nie mają wpływu na jej ocenę programów.
(234) Komisja uznaje zatem, że wymogi określone w sekcji 4.1.3.5 CEEAG zostały spełnione.
5.3.3.2.4.2. Kumulacja
(235) Zgodnie z pkt 56 CEEAG pomoc może być przyznawana równolegle w ramach szeregu programów pomocy lub łączona z pomocą ad hoc lub de minimis w związku z tymi samymi kosztami kwalifikowalnymi, pod warunkiem że całkowita kwota pomocy na projekt lub działalność nie prowadzi do nadmiernej rekompensaty lub przekroczenia maksymalnej kwoty pomocy dopuszczalnej w ramach tych wytycznych. Jeżeli państwo członkowskie dopuszcza możliwość kumulowania pomocy przyznanej w ramach jednego środka z pomocą przyznaną w ramach innych środków, wówczas musi wskazać - w odniesieniu do każdego środka z osobna - metodę wykorzystaną do zapewnienia zgodności z warunkami określonymi w tym punkcie.
(236) Ponieważ punkt dotyczący kumulacji i oceny potencjalnej nadmiernej rekompensaty jest wspólny dla obu wytycznych, Komisja odsyła tutaj do swojej oceny w sekcji 5.3.2.2.3.3.2.
(237) Podobnie jak w motywie 177 Komisja stwierdza, że programy są zgodne z sekcją 3.2.1.3.1 CEEAG.
5.3.3.2.4.3. Wniosek dotyczący proporcjonalności (w tym kumulacji)
(238) W świetle wniosków zawartych w motywach 234 i 237 Komisja stwierdza, że programy są proporcjonalne.
5.3.3.3. Przejrzystość
(239) Komisja zauważa, że Szwecja zapewni zgodność z wymogami przejrzystości określonymi w pkt 58-61 CEEAG. Odpowiednie dane dotyczące zgłoszonego środka zostaną opublikowane na szwedzkiej stronie internetowej poświęconej przejrzystości pomocy państwa (zob. motyw 68).
5.3.3.4. Unikanie nadmiernego negatywnego wpływu na konkurencję i handel
(240) W pkt 70 CEEAG wyjaśniono, że Komisja zatwierdzi środki na podstawie tych wytycznych na okres maksymalnie 10 lat. Jak określono w motywie 58, programy będą realizowane w ramach CEEAG przez dziewięć lat, tj. od 2022 r. do 2030 r.
(241) W pkt 116 CEEAG wyjaśniono, że pomoc nie może jedynie polegać na przenoszeniu emisji z jednego sektora do innego, tylko musi prowadzić do ogólnej redukcji emisji gazów cieplarnianych. Ponadto w pkt 127-129 CEEAG zobowiązano państwa członkowskie do wyjaśnienia, w jaki sposób zamierzają uniknąć ryzyka, że pomoc ostatecznie będzie stymulować lub przedłużać okres zużycia paliw i energii pochodzących z paliw kopalnych.
(242) Komisja zauważa, że ogólnym celem programów jest zastąpienie paliw kopalnych zrównoważonymi paliwami z biomasy. Wykorzystywanie zrównoważonego biogazu i biopropanu zamiast gazu ziemnego lub LPG zapewni ogólną redukcję emisji gazów cieplarnianych.
(243) W pkt 121 CEEAG wyjaśniono, że pomoc, która pokrywa koszty związane głównie z eksploatacją, a nie z inwestycją, powinno się stosować tylko w przypadku, gdy państwo członkowskie wykaże, że jej wynikiem są decyzje operacyjne bardziej przyjazne środowisku. W pkt 122 CEEAG stwierdza się, że w przypadku gdy pomoc jest wymagana przede wszystkim do pokrycia kosztów krótkoterminowych, które mogą być zmienne, państwa członkowskie powinny potwierdzić, że koszty produkcji, na których opiera się kwota pomocy, będą monitorowane, a kwota pomocy będzie aktualizowana co najmniej raz w roku. Pomoc musi mieć na celu przeciwdziałanie nadmiernemu zakłóceniu skutecznego funkcjonowania rynków oraz zachowanie skutecznej zachęty do prowadzenia działalności i sygnałów cenowych, jak określono w pkt 123 CEEAG.
(244) W przedmiotowej sprawie pomoc ma na celu obniżenie poziomu podatku mającego zastosowanie do zrównoważonego biogazu i biopropanu, tak aby stały się one konkurencyjną alternatywą dla odpowiadających im paliw kopalnych z perspektywy konsumenta końcowego (zob. motyw 42). W związku z tym celem pomocy jest podjęcie przez konsumentów bardziej przyjaznej dla środowiska decyzji. Władze szwedzkie potwierdziły, że koszty, na których opiera się kwota pomocy, będą monitorowane co roku, a poziom pomocy będzie w razie potrzeby aktualizowany (zob. motyw 43).
(245) W pkt 130 CEEAG wyjaśniono, że Komisja będzie co do zasady uznawać, że pomoc państwa na rzecz biopaliw, biopłynów, biogazu i paliw z biomasy wykraczające poza pułapy określające ich kwalifikowalność, które uwzględnia się przy obliczaniu końcowego zużycia energii brutto ze źródeł odnawialnych w danym państwie członkowskim zgodnie z art. 26 RED II, prawdopodobnie nie ma pozytywnych skutków, które mogłyby przeważyć nad skutkami negatywnymi środka.
(246) Jak wskazano w motywie 20, w ramach programów nie przyznaje się wsparcia na paliwa z biomasy produkowane z roślin spożywczych i pastewnych.
(247) Pkt 132 CEEAG stanowi, że w przypadku środków pomocy indywidualnej lub programów pomocy, z których korzysta szczególnie ograniczona liczba beneficjentów lub beneficjent zasiedziały, państwa członkowskie powinny wykazać, że proponowany środek pomocy nie doprowadzi do zakłócenia konkurencji, na przykład przez zwiększenie siły rynkowej.
(248) Komisja zauważa, że ponieważ pomoc przyznaje się w formie ogólnego zwolnienia podatkowego dla zrównoważonego biogazu i biopropanu, jest mało prawdopodobne, aby pomoc ta przyniosła korzyści szczególnie ograniczonej liczbie beneficjentów. Komisja zauważa, że w 2018 r. 16 przedsiębiorstw, które skorzystały z programu dotyczącego paliw silnikowych, przedłożyło dane na potrzeby sprawozdań monitorujących dotyczących biogazu wykorzystywanego jako paliwo silnikowe (zob. motyw 47).
(249) Komisja uznaje zatem, że wymogi określone w sekcji 4.1.4 CEEAG zostały spełnione.
5.3.3.5. Zestawienie pozytywnych i negatywnych skutków pomocy
(250) W pkt 134 CEEAG stwierdzono, że o ile wszystkie pozostałe warunki zgodności zostaną spełnione, Komisja zazwyczaj uzna bilans środków na rzecz obniżenia emisyjności za pozytywny (tj. pozytywne skutki przeważają nad zakłóceniami na rynku wewnętrznym) w świetle ich wkładu w realizację celów Unii w zakresie energii i klimatu, pod warunkiem że nie ma oczywistych przesłanek wskazujących na niezgodność z zasadą "nie czyń poważnych szkód".
(251) Komisja zauważa, że programy te przyczynią się do osiągnięcia celów Szwecji i UE w zakresie energii i klimatu oraz że wspierane paliwa z biomasy będą zgodne z kryteriami zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych określonymi w RED II. Komisja nie znalazła żadnych oczywistych przesłanek wskazujących na niezgodność z zasadą "nie czyń poważnych szkód".
(252) W związku z powyższym Komisja stwierdza, że pozytywne skutki programów przeważają nad negatywnymi skutkami dla rynku wewnętrznego.
5.3.3.6. Spółki znajdujące się w trudnej sytuacji i na których ciąży obowiązek zwrotu pomocy
(253) Jak określono w motywie 69, Szwecja potwierdziła, że aby beneficjenci bezpośredni mogli kwalifikować się do otrzymania pomocy, nie może na nich ciążyć obowiązek zwrotu pomocy wynikający z wcześniejszej decyzji Komisji uznającej pomoc za niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym ani nie mogą oni być przedsiębiorstwami znajdującymi się w trudnej sytuacji.
(254) W związku z powyższym Komisja stwierdza, że programy są zgodne z pkt 14 i 15 CEEAG.
5.3.3.7. Wniosek dotyczący zgodności programów pomocy
(255) Komisja stwierdza, że pomoc ułatwia rozwój działalności gospodarczej i nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. W związku z tym Komisja uznaje pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz istotnych przepisów CEEAG.
6. WNIOSEK
(256) Komisja stwierdza, że Szwecja wdrożyła programy pomocy w sposób niezgodny z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komisja stwierdza jednak, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu w świetle odpowiednich przepisów EEAG i CEEAG,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Sporządzono w Brukseli dnia 23 października 2024 r.
W ciągu pierwszych 5 miesięcy obowiązywania mechanizmu konsultacji społecznych projektów ustaw udział w nich wzięły 24 323 osoby. Najpopularniejszym projektem w konsultacjach była nowelizacja ustawy o broni i amunicji. W jego konsultacjach głos zabrało 8298 osób. Podczas pierwszych 14 miesięcy X kadencji Sejmu RP (2023–2024) jedynie 17 proc. uchwalonych ustaw zainicjowali posłowie. Aż 4 uchwalone ustawy miały źródła w projektach obywatelskich w ciągu 14 miesięcy Sejmu X kadencji – to najważniejsze skutki reformy Regulaminu Sejmu z 26 lipca 2024 r.
24.04.2025
Senat bez poprawek przyjął w środę ustawę, która obniża składkę zdrowotną dla przedsiębiorców. Zmiana, która wejdzie w życie 1 stycznia 2026 roku, ma kosztować budżet państwa 4,6 mld zł. Według szacunków Ministerstwo Finansów na reformie ma skorzystać około 2,5 mln przedsiębiorców. Teraz ustawa trafi do prezydenta Andrzaja Dudy.
23.04.2025
Rada Ministrów przyjęła we wtorek, 22 kwietnia, projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, przedłożony przez minister przemysłu. Chodzi o wyznaczenie podmiotu, który będzie odpowiedzialny za monitorowanie i egzekwowanie przepisów w tej sprawie. Nowe regulacje dotyczą m.in. dokładności pomiarów, monitorowania oraz raportowania emisji metanu.
22.04.2025
Na wtorkowym posiedzeniu rząd przyjął przepisy zmieniające rozporządzenie w sprawie zakazu stosowania materiału siewnego odmian kukurydzy MON 810, przedłożone przez ministra rolnictwa i rozwoju wsi. Celem nowelizacji jest aktualizacja listy odmian genetycznie zmodyfikowanej kukurydzy, tak aby zakazać stosowania w Polsce upraw, które znajdują się w swobodnym obrocie na terytorium 10 państw Unii Europejskiej.
22.04.2025
Od 18 kwietnia policja oraz żandarmeria wojskowa będą mogły karać tych, którzy bez zezwolenia m.in. fotografują i filmują szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa obiekty resortu obrony narodowej, obiekty infrastruktury krytycznej oraz ruchomości. Obiekty te zostaną specjalnie oznaczone.
17.04.2025
Kompleksową modernizację instytucji polskiego rynku pracy poprzez udoskonalenie funkcjonowania publicznych służb zatrudnienia oraz form aktywizacji zawodowej i podnoszenia umiejętności kadr gospodarki przewiduje podpisana w czwartek przez prezydenta Andrzeja Dudę ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Ustawa, co do zasady, wejdzie w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
11.04.2025| Identyfikator: | Dz.U.UE.L.2025.62 |
| Rodzaj: | Decyzja |
| Tytuł: | Decyzja 2025/62 w sprawie programów pomocy SA.56908 (2023/C) (ex 2020/N) - Przedłużenie i zmiana programu pomocy na rzecz biogazu przeznaczonego do wykorzystania jako paliwo silnikowe w Szwecji oraz SA.56125 (2023/C) (ex 2020/N) - Przedłużenie i zmiana programu pomocy SA.49893 (2018/N) - Zwolnienie podatkowe dla biogazu i biopropanu, których źródłem nie jest żywność i które wykorzystuje się do produkcji ciepła, wprowadzonych przez Szwecję |
| Data aktu: | 23/10/2024 |
| Data ogłoszenia: | 17/01/2025 |