Krzysztof Sobczak: Czy nadchodzące z różnych państw informacje o wychodzeniu z międzynarodowych konwencji i organizacji lub instytucji to już trend sygnalizujący erozję tego systemu gwarancji i współpracy międzynarodowej? MSZ monitoruje to zjawisko?
Henryka Mościcka-Dendys: Należy rozgraniczyć dwie sytuacje: z jednej strony wypowiadanie przez państwa umów międzynarodowych, z drugiej zaś wychodzenie z międzynarodowych organizacji i struktur. Dla Polski, jako kraju o średnim potencjale, ale trudnym położeniu geopolitycznym, porządek międzynarodowy oparty o jasne zasady i normy – określany w języku angielskim terminem rule-based international order, jest najbardziej korzystnym modelem współpracy. Zastępuje on chaos i nieprzewidywalność polityki wielkich mocarstw i zmieniających się sojuszy modelem współdziałania, opartym o akceptowane przez państwa reguły. Centralnym i najbardziej wymiernym elementem tego modelu są organizacje międzynarodowe, w ramach których państwa współpracują. Mogą i wielokrotnie mocno różnią się w swoim podejściu do celów i priorytetów takiej współpracy, ale pozostając w organizacjach wykazują gotowość do dialogu i poszukiwania porozumienia z partnerami. Wychodząc z nich, wprowadzają na nowo element chaosu i niepewności, co może być odczytane jako podważenie tego opartego o jasne reguły porządku. Tutaj także nasuwa się jeszcze inne pytanie: jak traktować państwa, które co prawda pozostają w strukturach organizacji, ale nie angażują się w jej prace w dobrej wierze lub wręcz jawnie nadużywają swojej pozycji do paraliżowania jej prac?
Czytaj komentarz praktyczny w LEX: Florek Ludwik, Konwencje Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP)>
Wypowiadanie umów międzynarodowych to inne zjawisko?
Zarówno ich ratyfikowanie, jak i wypowiadanie jest stałą praktyką państw, znajdującą swoje odzwierciedlenie przepisach prawa międzynarodowego z Konwencją Wiedeńską o prawie traktatów z 1969 r. na czele. Jednocześnie istnieją umowy międzynarodowe, których wypowiedzenie bywa dużo bardziej medialne niż ich ratyfikowanie, szczególnie, jeżeli dotyczy to dużego państwa. Dlatego nie wskazywałabym na trend, o którym Pan mówi. Musimy pamiętać, że prawo międzynarodowe opiera się o pewną dynamikę traktatową – jedne traktaty państwa wypowiadają, zaś do innych przystępują. Odzwierciedla to zmieniające się priorytety społeczności międzynarodowej bądź wynika z potrzeby uregulowania nowych dziedzin. Warto tu wspomnieć, że w 2024 r. została otwarta do podpisu Konwencja lublańsko-haska o międzynarodowej współpracy w dochodzeniu i ściganiu ludobójstwa, zbrodni przeciwko ludzkości, zbrodni wojennych i innych zbrodni międzynarodowych; w 2025 r. zostanie otwarta do podpisu Konwencja ONZ o cyberprzestępczości, a w 2026 rozpoczną się negocjacje Konwencji ONZ o ochronie osób w sytuacji katastrof (zakończenie negocjacji jest planowane na 2027 r.). Prawo międzynarodowe to żywy organizm, który nieustanie się rozwija, jak również modyfikuje oraz dostosowuje do sytuacji politycznej, społecznej i gospodarczej w której funkcjonujemy - nie zapominajmy o tym.
Czytaj także artykuł w LEX: Augustyniak Łukasz, Podmiotowość organizacji międzynarodowych jako przesłanka przypisania im odpowiedzialności>
Czy takie pojedyncze fakty, jak decyzje lub zapowiedzi prezydenta Trumpa o wyjściu USA z niektórych organizacji (UNESCO, WHO, porozumienia klimatyczne) można traktować jako chwilowe incydenty, które kolejna administracja może cofnąć, czy jednak można mówić już o postępującym kryzysie?
Przytoczone przez Pana przykłady – UNESCO i porozumienie klimatyczne, są niezwykle symptomatyczne. Już raz mieliśmy do czynienia z wycofaniem się Stanów Zjednoczonych z obu tych form współpracy międzynarodowej. Z UNESCO po raz pierwszy Waszyngton wycofał się w 2018 r., zaś z porozumienia paryskiego w 2019 r. (z efektem od 2020 r.). Po zmianie administracji w 2021 r. jedną z pierwszych decyzji prezydenta Joe Bidena był powrót do współpracy klimatycznej. Do UNESCO Stany Zjednoczone powróciły w 2023 r. Obecne zapowiedzi i działania prezydenta Donalda Trumpa wpisują się więc w tę wcześniejszą dynamikę. Poniekąd dowodzą, iż nawet w samych Stanach Zjednoczonych brak jest wewnętrznego konsensusu co do form amerykańskiego zaangażowania na arenie międzynarodowej. Dostrzegamy, że część amerykańskiej sceny politycznej nadal opowiada się za kontynuacją współpracy w ramach UNESCO i procesu klimatycznego.
Czytaj także artykuł w LEX: Bednarek Jakub, Maruszkin Radosław, Prawo klimatyczne w 2021 r. w ujęciu międzynarodowym>
Do kiedy takie jednostkowe decyzje, szczególnie mniejszych państw, można traktować jako mało ważne wyjątki, a kiedy ma miejsce moment krytyczny? Np. wyjście Węgier z tej czy innej konwencji i opuszczenie WHO czy UNESCO przez Stany Zjednoczone, co dla tych organizacji może oznaczać katastrofę finansową.
Pamiętajmy, że członkostwo w organizacji międzynarodowej nie jest obowiązkowe czy przymusowe, co do zasady każdą organizację międzynarodową można opuścić. Wycofanie się dużego kraju – z uwagi na jego potencjał gospodarczy, zawsze rzutować będzie na finansowe aspekty funkcjonowania organizacji. Mówiąc zupełnie wprost, na wielkość jej budżetu.
Jednocześnie kwestia członkostwa w organizacji i jej stabilności finansowej ma znacznie szerszy kontekst. Przywołując przykład Stanów Zjednoczonych i UNESCO nie zapominajmy, iż Waszyngton zaprzestał finansowania organizacji już w 2011 r. (po przyjęciu Palestyny w poczet członków). W latach 2017 – 2019 Rosja, wówczas jeszcze wciąż państwo członkowskie Rady Europy wstrzymała swoje wpłaty do budżetu organizacji w odwecie za zawieszenie rosyjskiej delegacji w Zgromadzeniu Parlamentarnym Rady Europy, co z kolei było reakcją na rosyjską aneksję Krymu. W rezultacie Rada Europy znalazła się w głębokim kryzysie i została zmuszona do ograniczenia części swoich programów, mimo że jej członkostwo nie zmieniło się. Gdy w 2022 r., w reakcji na rosyjską agresję na Ukrainę, Rosja została wyrzucona z organizacji – dodam tutaj, że była to jedyna organizacja międzynarodowa, która zdobyła się na taki krok - sytuacja Rady Europy zmieniła się na lepsze. Zniknął czynnik nieprzewidywalności, w tym finansowej, skończyła się rosyjska obstrukcja i blokada prac Rady, otworzyły się nowe obszary aktywności, choćby w zakresie rozliczenia i zadośćuczynienia za skutki rosyjskiej napaści na Ukrainę. Porównując to z sytuacją Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, w której pracach Rosja wciąż uczestniczy, blokując przy tym przyjęcie budżetu organizacji od 2022 r. i konsekwentnie kontestując i podważając wypracowane przez lata standardy OBWE, to uprawnione jest stwierdzenie, że w szczególnych przypadkach pozostawanie państwa poza międzynarodową strukturą może być dla takiej organizacji korzystniejsze.
Czytaj także w LEX: Kranz Jerzy, Rosyjska wojna o "pokój", czyli Ukraina między polityką a prawem>
Odnośnie do planowanego wyjścia Węgier z Międzynarodowego Trybunału Karnego, do czego Pan pośrednio nawiązał w swoim pytaniu, należy znów wskazać na dość szczególny kontekst. Węgry są jedynym państwem członkowskim Unii Europejskiej, który nie ogłosił Statutu MTK w swoim dzienniku urzędowym. Od 20 lat powoduje to wewnętrzne spory interpretacyjne dotyczące możliwości stosowania przepisów Statutu MTK przez węgierskie organy wymiaru sprawiedliwości. Wielu węgierskich prawników uważa, że brak ogłoszenia Statutu MTK oznacza, że Węgry nie są nim w ogóle związane. Warto jednak w tym kontekście przypomnieć, że do MTK nadal przystępują kolejne państwa – w 2024 r. były to Armenia i Ukraina.>
Czytaj także artykuł w LEX: Krzan Bartłomiej, Podejście Unii Europejskiej do międzynarodowego sądownictwa karnego>
Czytaj:
Konwencja stambulska "w rękach" prezydenta - wypowiedzenie łatwe nie będzie>>
Rząd robi "pierwszy krok" do wypowiedzenia konwencji stambulskiej>>
Jeśli to, czy inne państwo np. wypowie Konwencję Stambulską (co zapowiadał polski rząd), to w tym kraju może być trudniejsze ściganie przemocy domowej, ale inne kraje mogą stosować standardy konwencyjne. Ale są konwencje, w których wyłomy stawiają pod znakiem zapytania wszystkie płynące z nich gwarancje. Czy taki może być skutek wychodzenia państw z konwencji o zakazie używania min przeciwpiechotnych?
Chciałabym przede wszystkim doprecyzować, że wypowiedzenie Konwencji Stambulskiej zapowiadał poprzedni rząd, ale faktycznie do wypowiedzenia umowy przez Polskę nie doszło i nadal jesteśmy w grupie jej państw-stron. Konwencja Stambulska to szczególny instrument prawny, gdyż jako pierwszy w Europie ustanawia prawnie wiążące standardy mające na celu zapobieganie przemocy ze względu na płeć, ochronę ofiar i karanie sprawców. Zawiera szereg konkretnych zapisów w tym względzie i buduje kompleksowy system monitoringu i wsparcia państw – stron. Jednakże próbuje się ją często prezentować z wąskiej perspektywy niektórych jej postanowień, których znaczenie jest dodatkowo manipulowane. Pomimo tych prób podważania i dyskredytowania Konwencji grono państw-stron wciąż konsekwentnie rośnie – obecnie jest ich 39. Jest to także pierwsza umowa Rady Europy, której stroną stała się w 2023 r. Unia Europejska. Akces do konwencji jest otwarty także dla krajów pozaeuropejskich, z czego skorzystały m.in. Kazachstan, Izrael czy Tunezja. Możemy więc uznać, że historia Konwencji Stambulskiej jest historią sukcesu, poprzedzonego jednak wieloma wyzwaniami.
Czytaj także artykuł w LEX: Półtorak Magdalena, Realizacja standardów konwencji stambulskiej w zakresie wniosków o udzielenie azylu związanych z przemocą ze względu na płeć>
Czytaj: Polska coraz bliżej wypowiedzenia konwencji o minach przeciwpiechotnych>>
A co z tą konwencją dotyczącą min przeciwpiechotnych?
Jeśli chodzi natomiast o wypowiedzenie przez kilka państw Unii Europejskiej Konwencji o zakazie użycia, składowaniu, produkcji i przekazywania min przeciwpiechotnych oraz o ich zniszczeniu, bo taka jest oficjalna nazwa Konwencji Ottawskiej, proces ten należy postrzegać w kontekście zmieniającego się otoczenia międzynarodowego. Państwa, które decydują się na wypowiedzenie Konwencji, czynią to z uwagi na wzrastające zagrożenia, których doświadczają ze strony Rosji, a częściowo również Białorusi. Warto pamiętać, że Polska i Finlandia były ostatnimi państwami UE, które ratyfikowały Konwencję Ottawską – oba kraje zrobiły to w 2012 r., sama zaś Konwencja weszła w życie w 1999 r., a więc z dzisiejszej perspektywy w zupełnie innych realiach geostrategicznych. Chciałabym także podkreślić, że wypowiedzenie przez Polskę Konwencji Ottawskiej nie spowoduje wycofania się z innych zobowiązań podjętych na gruncie międzynarodowego prawa humanitarnego. Wyraźnie podkreśliliśmy to m.in. w deklaracji ministrów obrony państw bałtyckich oraz Polski z 18 marca 2025 roku.
Jaka jest obecnie pozycja Polski w tym zakresie, gdy wypowiadamy wspomnianą konwencję i częściowo wyłączyliśmy się z międzynarodowego prawa azylowego? "Polacy, nic się nie stało"?
Umowa międzynarodowa musi być przede wszystkim narzędziem, które pozwala się skutecznie mierzyć z wyzwaniami, jakie przyświecały jej powstaniu. Jest też zawsze instrumentem, którego wykładania ewoluuje, tak samo jak ma to miejsce w przypadku instrumentów prawa krajowego. Polska nie wyłączyła się z międzynarodowego prawa azylowego – stanowczo protestuję przeciwko takiemu postrzeganiu rzeczywistości. Nie można jednak przejść do porządku dziennego nad faktem, że masowa migracja jest poważnym wyzwaniem dla Polski i całej Unii Europejskiej, w szczególności gdy jest instrumentalizowana i wykorzystywana jako zagrożenie hybrydowe, czego doświadczamy codziennie na polsko-białoruskiej granicy. Polska nie odmawia ochrony międzynarodowej osobom, które rzeczywiście jej potrzebują, tak jak ma to miejsce np. w przypadku białoruskich działaczy demokratycznych, ale procedury ubiegania się o ochronę są jednoznaczne i jasno określone. Naszym celem jest zapobieżenie nadużywaniu instrumentów prawa humanitarnego przez wrogie państwa trzecie do własnych celów politycznych.
Czytaj komentarz praktyczny w LEX: Bujalski Rafał, UE tworzy agencję azylową>
Czy w kontekście tych wydarzeń mamy do czynienia ze schyłkiem czy raczej renesansem prawa międzynarodowego?
Prawo międzynarodowe bezsprzecznie przeżywa swój renesans. Jakkolwiek przy pobieżnym spojrzeniu może się wydawać, że państwa są obecnie mniej zainteresowane współpracą prawną czy wspólnym działaniem w ramach organizacji międzynarodowych, w rzeczywistości przypadki wypowiadania umów czy wycofywania się z międzynarodowych struktur miały miejsce zawsze. Gdy spojrzymy na dyskusje dotyczące rozliczenia i zadośćuczynienia za zbrodnie popełnione w wyniku rosyjskiej agresji na Ukrainę, zdajemy sobie sprawę jak bardzo kreatywnie rozwijają się międzynarodowe instrumenty prawe. Przypomnę, że działa już Rejestr ds. roszczeń, finalizujemy prace nad specjalnym trybunałem, który ma osądzić sprawców rosyjskiej agresji na Ukrainę. Powstają też zupełnie inne instrumenty prawne: niecały rok temu Rada Europy przedstawiła do podpisu Konwencję ramową dot. sztucznej inteligencji, praw człowieka, demokracji i rządów prawa – pierwszy w historii prawnie wiążący międzynarodowy instrument dotyczący sztucznej inteligencji. Na naszych oczach kształtuje się prawo do zrównoważonego i zdrowego środowiska, po raz pierwszy uznane w 2021 roku przez Radę Praw Człowieka. Podobnych przykładów przełomowych prac i decyzji jest więcej. Jasno pokazują, że prawo międzynarodowe jest żywym instrumentem, wciąż zdolnym do regulowania najważniejszych problemów z którymi się zmagamy.
Cena promocyjna: 41.4 zł
|Cena regularna: 69 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 69 zł
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.