Krzysztof Sobczak: Jeśli w Konstytucji od jakiejś normy jest odesłanie do uregulowania szczegółów w ustawie, to chodzi o jakąkolwiek ustawę, czy o ustawę zgodną z tą normą konstytucyjną?

Andrzej Wróbel: Odpowiedź wprost na to pytanie jest prosta: tylko i wyłącznie ustawa zgodna z Konstytucją może być uznana za ustawę w rozumieniu przepisu konstytucyjnego upoważniającego do ustawowego uregulowania danej materii.

Czytaj artykuł w LEX: Kruk Maria, O wartościach Konstytucji>

To przejdźmy do konkretu, czyli odesłania do ustawy zawartego w przepisie art. 187 ust. 4 Konstytucji, który przewiduje m.in., że „sposób wyboru członków” Krajowej Rady Sądownictwa „określa ustawa.”

Jest to upoważnienie dla ustawodawcy, aby m.in. tę materię uregulował w drodze ustawy rozumianej jako akt parlamentu. Przekazanie ustawodawcy wyłączności w uregulowaniu tej kwestii nie oznacza oczywiście przyznania mu nieograniczonego uznania, ponieważ ustawodawca jest w tym względzie związany przepisami Konstytucji odnoszącymi się m.in. do formowania składu i kadencji KRS (art. 187 ust. 1 i 3) oraz utrwaloną pod rządem Konstytucji RP praktyką konstytucyjną określania zasad i trybu powoływania członków/członkiń Rady. Jeżeli zatem przepis art. 187 ust. 4 Konstytucji wymaga ustawy do uregulowania „sposobu wyboru członków KRS”, to taką ustawą jest ustawa o KRS, która jest w tym zakresie zgodna z przepisami art. 187 ust. 1 i 3 Konstytucji. Tymczasem obecnie obowiązująca ustawa o KRS zmieniła tryb wyboru piętnastu członków rady spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych w ten sposób, że są oni wybierani przez Sejm, a nie jak dotychczas – przez zgromadzenia ogólne, zebrania przedstawicieli zebrań, zebrania przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów właściwych sądów. Zmiana ta jest jednoznacznie i powszechnie krytykowana przez sądy, środowisko prawnicze i doktrynę jako naruszająca Konstytucję. W szczególności podkreśla się, że wskazana zmiana ustawy o KRS spowodowała, łącznie z innymi czynnikami, że Krajowa Rada Sądownictwa jest kolegialnym organem państwowym, którego skład jest niezgodny z Konstytucją, nie jest organem niezależnym od władzy ustawodawczej i wykonawczej, nie realizuje de facto zadań, jakie nakłada na nią Konstytucja, a w rezultacie kumulacji tych wad i nieprawidłowości nie jest organem właściwym do przedstawienia Prezydentowi wniosku o powołanie na stanowisko sędziego, co z kolei oznacza, że procedura wyłaniania i obsadzania stanowiska sędziego z udziałem tego organu nie jest procedurą powołania na stanowisko sędziego w rozumieniu przepisu art. 179 Konstytucji. Przypomnieć wypada, że w wyroku K 7/10 odnoszącym się do tzw. awansów poziomych Trybunał podkreślił, że skoro według obowiązujących wówczas uregulowań ustawowych, Krajowa Rada Sądownictwa była związana złożonym wnioskiem i, wyjąwszy przypadek niespełnienia przez kandydata wymogów formalnych, nie mogła odmówić przedstawienia takiej kandydatury Prezydentowi, a tym samym ustawodawca pozbawił Krajową Radę Sądownictwa możliwości samodzielnego decydowania o złożeniu wspomnianego wniosku. To w świetle tak ograniczonej roli Krajowej Rady Sądownictwa nie sposób mówić o "powołaniu" w rozumieniu art. 179 Konstytucji. 

Czytaj także artykuł w LEX: Roch Adam, Konstytucyjna problematyka wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa>

Czytaj: Skarga nadzwyczajna zostaje, izba kontroli – do likwidacji>>

Czy w tej sytuacji ustawowe zmiany w sposobie tworzenia i funkcjonowania Krajowej Rady Sądownictwa mogą być przedmiotem jakiejkolwiek dyskusji?

Problem polega na tym, że konstytucyjny system prawny opiera się na założeniu domniemania konstytucyjności ustaw, co w praktyce oznacza, ze ustawa, która w opinii społecznej i doktrynie prawniczej budzi poważne i obiektywnie uzasadnione wątpliwości co do jej zgodności z konstytucją, korzysta mimo to z domniemania zgodności z konstytucją do czasu stwierdzenia tej niekonstytucyjności ze skutkiem derogacyjnym, co w naszym systemie prawnym należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Nawet jeśli przyjąć, że do wzruszenia domniemania konstytucyjności ustawy dochodzi wskutek orzeczenia sądowego, szczególnie orzeczenia SN, jak w przypadku uchwały składu trzech Izb z 2020 r., to należy pamiętać, że skutkiem orzeczenia sadowego nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanych przez sąd przepisów ustawy o KRS, lecz jedynie dopuszczalność niezastosowania jej przez sąd w konkretnej sprawie. Ustawa nadal obowiązuje i nie można wykluczyć, że będzie zastosowana przez inny sąd lub skład sędziowski.

Czytaj także artykuł w LEX: Jezusek Andrzej, Trybunał Konstytucyjny a polityczność>

Rozproszona kontrolna konstytucyjności prawa ma swoje granice?

Oczywiście. Co więcej, ponieważ niekonstytucyjne przepisy ustawy o KRS nie zostały uchylone w trybie ustawodawczym, a zatem formalnie derogowane z systemu prawnego, nie wydaje się zasadne, w świetle zasady legalizmu, stawianie organom państwowym uczestniczącym w procedurze powołania sędziów zarzutu naruszenia odnośnych przepisów ustawowych. Jak słusznie stwierdził prof. Lech Garlicki, „Polski problem polega nie tyle na naruszaniu obowiązujących ustaw, ile na nadawaniu im treści trudnych do pogodzenia z wymaganiami rządów prawa oraz podziału władz”.

To prawda, że niezgodność ustawy o KRS z Konstytucją nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Ale przecież rządząca wtedy partia po to zdeformowała ten organ, by nie mogło do tego dojść. Czy w takich warunkach nadal obowiązuje domniemanie konstytucyjności?

Tak to oceniają „wspólnoty interpretacyjne”, czyli elity prawnicze. Ale najważniejszym aktem w tej sprawie była uchwała trzech izb Sądu Najwyższego, w której wyraźnie została zawarta ocena co do zgodności tej ustawy z Konstytucją. To jest obalenie tego domniemania, tylko jest problem skutku, jaki to wywołuje. Nie ma domniemania, ale w praktyce wszystko zależy od decyzji sądów, które mogą odmówić stosowania przepisów tej ustawy.

Czytaj także w LEX: Pyziak-Szafnicka Małgorzata, Trybunał Konstytucyjny á rebours>

Jedne odmawiają, inne nie.

Tu wchodzi w grę rozproszona kontrola konstytucyjności, która nie jest jednolita. Ona też ma swoje granice. Dlatego ten problem domniemania konstytucyjności trzeba rozwiązać poprzez jednoznaczne określenie statusu obecnego Trybunału Konstytucyjnego i zasiadających w nim sędziów. To jedno z naszych założeń ustrojowych, według którego nie ma ustaw nieważnych. Do wyjaśniania takich wątpliwości jest powołany Trybunał Konstytucyjny, którego skład i zasady oraz tryb postępowania nie powinny budzić najmniejszych zastrzeżeń co do ich zgodności z Konstytucją. Niestety, obecny TK nie daje takich gwarancji. Jednym z koniecznych warunków przywrócenia praworządności w naszym państwie jest uzdrowienie Trybunału Konstytucyjnego.

Czytaj: Sędziowie ustawowi czy po prostu sędziowie – trwa spór o powołania po 2017 r.>> 

Czy jeśli Europejski Trybunał Praw Człowieka mówi o prawie do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą, to ma na myśli jakąkolwiek ustawę, czy ustawę zgodną z konstytucją danego państwa?

Europejski Trybunał Praw Człowieka jest regionalnym sądem międzynarodowym, który nie ma kompetencji do abstrakcyjnej oceny, czy przepisy ustawowe regulujące zasady i tryb powoływania sędziów są zgodne z konstytucją państwa-strony Konwencji. Podobne, chociaż w świetle nowszego orzecznictwa może to być sporne, nie jest właściwy do stwierdzenia, czy odnośne ustawodawstwo krajowe jest niezgodne z Konwencją. W orzeczeniach dotyczących powoływania sędziów Trybunał bowiem uznawał się za właściwy do stwierdzania naruszania prawa wewnętrznego wynikającego z nieprzestrzegania zasady praworządności, zasady podziału władzy i zasady niezależności sądownictwa. Przyjmował przy tym, że naruszenie prawa krajowego może być wynikiem naruszenia systemowego, tzn. gdy powołanie sędziego wydaje się wprawdzie zgodne z odpowiednimi przepisami krajowymi, ale zarazem prowadzi do rezultatów niepołączalnych z materią oraz celem prawa podstawowego do sądu. W rezultacie można z pewną ostrożnością przyjąć, że problem zgodności ustawy o KRS z Konstytucją RP nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny, czy doszło do naruszenia przewidzianego w art. 6 ust. 1 Konwencji prawa osoby do sądu ustanowionego ustawą. Z drugiej jednak strony krytyczna i surowa ocena przez ETPCz wyroków TK odnoszących się do szeroko rozumianej procedury powoływania sędziów wskazuje na to, że problem konstytucyjności ustaw regulujących te procedury nie jest tak całkiem pozbawiony znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem strasburskim. Doszło bowiem do naruszenia prawa krajowego, a konkretnie Konstytucji RP, poprzez złożenie wniosku o powołanie sędziego przez organ ukształtowany odmiennie niż wynika to z jej art. 187 i który poprzez „zbliżenie” do władz politycznych nie spełnia swej ustrojowej roli stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Tradycyjnie Trybunał, rozpoznając skargi indywidualne, ocenia jedynie, czy zastosowanie przez organy krajowe obowiązującego ustawodawstwa nie doprowadziło do naruszenia Konwencji, w tym wypadku art. 6 ust. 1 Konwencji. W rezultacie państwa muszą działać z poszanowaniem przyznanego Trybunałowi w art. 32 Konwencji uprawnienia do orzekania we wszystkich sprawach dotyczących interpretacji i stosowania Konwencji. W ramach tego uprawnienia, zgodnie z własnym orzecznictwem, Trybunał może dokonywać kontroli orzeczeń sądów krajowych w celu ustalenia, czy sądy te zachowały wymaganą równowagę między różnymi konkurującymi interesami i czy prawidłowo zastosowały standardy wynikające z Konwencji. No i Trybunał uznał, szczególnie w wyroku Wałęsa przeciwko Polsce, że doszło do naruszenia Konwencji poprzez działania niezgodne z polską Konstytucją.

Czytaj także komentarz praktyczny w LEX:  Orzeczenia sędziów powołanych przy udziale nowej KRS – konsekwencje prawne wyroku Trybunału Sprawiedliwości>

 

Karierę robi teraz w Polsce takie rozróżnienie na sędziów konstytucyjnych, czyli powołanych w procedurze zgodnej z Konstytucją i ustawowych, czyli powołanych na podstawie ustawy, ale bez wniosku ustanowionej zgodnie z Konstytucją Krajowej Rady Sądownictwa. Jaki jest ich status, jeśli ta ustawa jest sprzeczna z Konstytucją?

Z całym szacunkiem dla osób, które wymyśliły tę konstrukcję, to ona jest niebezpieczna, bo może stwarzać podstawę do kwestionowania kolejnych powołań w przyszłości. Ale oczywiście, w tym przypadku ma miejsce wadliwość powołania, bo zabrakło wniosków organu powołanego zgodnie z Konstytucją. Zastanawiam się, czy sytuacja osób powołanych po raz pierwszy na urząd sędziego po 2017 r. nie jest zbliżona do statusu asesorów sądowych i czy nie w tym kierunku nie powinny pójść prace nad ustawą, które ma uregulować sytuację sędziów powołanych po 2017 roku. Na pewno przyjęcie takiej formuły rozwiązałoby problem ważności orzeczeń wydawanych przez te osoby.

Czytaj także w LEX: Kocjan Jakub, Znaczenie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dla naprawy wymiaru sprawiedliwości po kryzysie praworządności w Polsce>

Czytaj: Sędzia awansował po 2017 r.? Z mocy ustawy wróci na poprzednie stanowisko>>

Ale te osoby musiałyby stawać jeszcze raz do konkursów, przez prawidłowo ukształtowaną KRS.

No tak, taki byłby skutek uznania ich statusu za tożsamy ze statusem asesora.

Ta propozycja wywoła prawdopodobnie jeszcze więcej kontrowersji niż uznanie tych osób tylko za sędziów ustawowych.

Debata o sędziach konstytucyjnych i ustawowych jest przejawem gorączkowego poszukiwania rozwiązania tego problemu. Wydaje się, że pewną wskazówką dla ustawodawcy mogłoby być wspomniane orzeczenie TK z 8 maja 2012 r. dotyczące awansów poziomych sędziów. Wprawdzie nie zakwestionowano w nim tych awansów, bo ustawa została wcześniej uchylona, ale w uzasadnieniu TK znalazło się stwierdzenie, że wskutek pozbawienia KRS możliwości samodzielnego złożenia wniosku do prezydenta o powołanie sędziego, bo te awanse miały następować niejako z automatu, nie mamy do czynienia z aktem powołania w rozumieniu Konstytucji. Nic mocniejszego już powiedzieć się nie da. Czyli gdybyśmy tę regułę zastosowali do sędziów powołanych po 2017 roku, to odpowiedź na nurtujące nas wątpliwości i problemy jest dosyć prosta: osoby te nie zostały powołane na urząd sędziego, albo nie zostały powołane na urząd sędziego w sądzie wyższej instancji. Zagadnienie powołań nie sytuuje się na płaszczyźnie ich wadliwości, lecz na nieistnieniu aktu powołania w rozumieniu art. 179 Konstytucji. W moim przekonaniu nie ma to związku z koncepcją sędziów ustawowych i sędziów konstytucyjnych.

Czytaj artykuł w LEX: Pietrzykowski Tomasz, Bezstronność sędziowska. Lekcje z kryzysu>

Co wtedy z wydanymi wyrokami?

Gdyby uznać status tych osób za odpowiadający pozycji asesora, nie byłoby problemu. Bo asesorzy sądowi są ustawowo legitymizowani do ferowania orzeczeń. Odrębnym zagadnieniem jest status sędziów awansowanych w wadliwym trybie i asesorów powołanych w tym trybie na urząd sędziego oraz status wydanych przez nich orzeczeń.

Czytaj: Prof. Łętowska: Problem sędziów ustawowych można rozwiązać prościej>> 

Czytaj też: Trudny powrót do rządów prawa.>>

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.