Chodzi o przygotowany w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (nr UD114), który zawiera wiele kontrowersyjnych rozwiązań. Jednym z nich jest pomysł wprowadzenia do przepisów możliwości spędzania zwolnienia lekarskiego za granicą. Samo ministerstwo przyznaje, że projekt wychodzi naprzeciw oczekiwaniom osób chorych, które nierzadko stają przed dylematem, czy w okresie orzeczonej niezdolności do pracy mogą wyjechać poza granice Polski.
Zobacz szkolenie w LEX: Skibińska Małgorzata, Czy kontrole i raportowanie do ZUS wykorzystywania zwolnień lekarskich są obowiązkowe?>
- Projektowana regulacja pogłębia już istniejące wątpliwości. Zamiast doprecyzować przesłanki z art. 17 ustawy (choć nie jest to bezwzględnie konieczne) tak, aby nie każda nieobecność podczas kontroli stanowiła podstawę do odmowy przyznania zasiłku, a jednocześnie zachować realną możliwość eliminowania przez ZUS już istniejących nadużyć, jej twórcy postanowili zastąpić dotychczasowe, nieprecyzyjne określenia (które były jednak wielokrotnie interpretowane przez orzecznictwo), nowymi jeszcze bardziej niejednoznacznymi – mówi serwisowi Prawo.pl dr Marcin Krajewski, adiunkt w Katedrze Prawa Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Polityki Społecznej, sekretarz Centrum Nietypowych Stosunków Zatrudnienia WPiA UŁ. Według niego, przykładem mogą być sformułowania: „aktywność niezgodna z celem zwolnienia” czy też „czynności incydentalne, których podjęcia w okresie zwolnienia od pracy wymagają istotne okoliczności”. - Trudno oczekiwać, że „istotne okoliczności” usprawiedliwiające podjęcie czynności incydentalnych w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego będą rozumiane w taki sam sposób przez pracodawcę, świadczeniobiorcę oraz ZUS. Istnieje realne ryzyko, że wykładnia tych pojęć pojawi się dopiero wraz z orzeczeniami Sądu Najwyższego, co może nastąpić dopiero za 3–5 lat. Z tego względu kluczowe jest, aby projektowana regulacja nie prowadziła do pogłębiania poczucia niepewności wśród świadczeniobiorców i podmiotów stosujących prawo – podkreśla dr Krajewski.
Czytaj także komentarz praktyczny w LEX: Defańska-Czujko Edyta, Kmiecik Rafał, Efektywność systemu zwolnień lekarskich>
Czytaj również: Wyjazd na Święta na L4 może skończyć się zwolnieniem z pracy>>
Co proponuje ministerstwo?
Projekt przewiduje dodanie do obowiązującego art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (dalej: ustawa zasiłkowa), nowych ust. 1a–1f, w tym ust. 1c, zgodnie z którym miejscem wskazanym w zwolnieniu lub zawiadomieniu może być adres pobytu w innym państwie, jeżeli jest to uzasadnione zaleceniami lekarza, innymi istotnymi okolicznościami lub nie sprzeciwia się to celom zwolnienia i okoliczność tę stwierdzi lekarz, chyba że Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma możliwość zlecenia przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnienia w tym państwie na mocy przepisów odrębnych.
Czytaj pytanie w LEX: Jak wygląda rozliczenie w przypadku L4 pracownika podczas przebywania zagranicą?>
- Jeżeli zatem adresem pobytu ubezpieczonego wskazanym w zwolnieniu lekarskim lub zawiadomieniu będzie adres w państwie, w którym na zlecenie ZUS istnieje możliwość przeprowadzenia kontroli, nie jest konieczne spełnienie żadnych dodatkowych warunków. Będzie to miało zastosowanie przede wszystkim w przypadku państw członkowskich Unii Europejskiej, gdyż na podstawie przepisów prawa UE ZUS ma możliwość wystąpienia do zagranicznej instytucji ubezpieczeniowej o przeprowadzenie kontroli, jeżeli osoba niezdolna do pracy zamieszkuje lub przebywa w innym państwie członkowskim. Kontrola zlecona przez ZUS innej instytucji właściwej odbywa się na podstawie przepisów rozporządzeń 883/2004, 987/2009 z krajami UE, EOG, Szwajcarii, umowy o handlu i współpracy między UE a Wielką Brytanią lub innych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym – podkreśla MRPiPS w uzasadnieniu.
Czytaj także artykuł w LEX: Uścińska Gertruda, E-państwo na przykładzie reform w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych>
I dodaje, że zgodnie z art. 27 ust. 5 rozporządzenia nr 987/2009 instytucja odpowiedzialna za wypłatę świadczeń chorobowych (tj. instytucja właściwa) ma możliwość zwrócić się z wnioskiem do adekwatnej instytucji w miejscu zamieszkania osoby uprawnionej do świadczeń w celu poddania ubezpieczonego niezbędnym kontrolom administracyjnym lub kontrolom lekarskim, zgodnie z ustawodawstwem, które ta druga instytucja stosuje. Również art. 87 tego rozporządzenia przewiduje możliwość przeprowadzenia badań lekarskich w miejscu pobytu lub zamieszkania osoby uprawnionej do świadczeń, badania takie wykonywane są na koszt instytucji wnioskującej. Dotyczy to także niektórych innych państw, z którymi Polska zawarła umowy dwustronne w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, np. Macedonii (na mocy Porozumienia Administracyjnego w sprawie stosowania Umowy między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Macedonii o zabezpieczeniu społecznym).
Czytaj także komentarz praktyczny w LEX: Jamroży Marcin, Kaczor Katarzyna, Optymalizacja opodatkowania oraz ubezpieczeń - obywatel kraju nienależącego do Unii Europejskiej wykon>
- Z uwagi na brak możliwości enumeratywnego stworzenia katalogu okoliczności, o których mowa w tym przepisie, posłużono się pojęciami niedookreślonymi – wskazuje dalej resort.
Cena promocyjna: 60.3 zł
|Cena regularna: 67 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 48.24 zł
Ministerstwo nie przejmuje się krytyką
Krytycznie do tej propozycji odniosło się Ministerstwo Finansów, które w uwagach zgłaszanych w trakcie uzgodnień międzyresortowych i podtrzymanych w protokole rozbieżności, podniosło, że przepis ten stanowi systemową zachętę do nadużyć i wykorzystywania zwolnień lekarskich, w celu turystycznych lub wypoczynkowych wyjazdów zagranicznych. - Możliwość kontroli krótkoterminowych zwolnień lekarskich (np. 1-tygodniowych), spędzanych za granicą, jest w zasadzie iluzoryczna. Rekomenduję wycofanie się z tej regulacji, ewentualnie - ograniczenie jej do okoliczności ściśle określonych i możliwych do zweryfikowania (np. podjęcie leczenia możliwego tylko za granicą, szczególne wymogi dotyczące leczenia lub rehabilitacji określonego schorzenia, szczególnie uzasadnione względy życiowe). W takim przypadku konieczne byłoby wprowadzenie mechanizmu systemowego powiadamiania ZUS o wystawieniu zwolnienia lekarskiego, które świadczeniobiorca będzie spędzał poza granicami Polski, w celu szybkiej weryfikacji czy jest to w danych okolicznościach uzasadnione – napisał Jurand Drop, wiceminister finansów.
Czytaj także pytanie w LEX: Czy na zwolnieniu L-4 można wyjechać za granicę?>
Uwaga nie została uwzględniona przez MRPiPS. Bo, jak uznało ministerstwo, obowiązujące regulacje prawne oraz techniczne możliwości oprogramowania elektronicznych zwolnień lekarskich (e-ZLA) w żaden sposób nie ograniczają możliwości podania w zwolnieniu lekarskim adresu zagranicznego jako adresu miejsca pobytu osoby korzystającej z tego zwolnienia. Jednocześnie za pośrednictwem przedmiotowego narzędzia ZUS natychmiast dysponuje wiedzą o tych zwolnieniach. - Projektowana treść art. 17 ust. 1c ustawy zasiłkowej stanowi odpowiedź na całkowitą dowolność w tym zakresie. Celem proponowanej regulacji jest określenie akceptowalnych przez ustawodawcę ram prawnych tego uprawnienia, przy czym dopuszczalne granice władczej ingerencji w tym przypadku są wyznaczane przez art. 52 oraz art. 67 Konstytucji RP. Zagwarantowana konstytucyjnie wolność przemieszczania się nie może być bowiem ograniczana przez ryzyko utraty innego konstytucyjnego uprawnienia, tj. prawa do zabezpieczenia społecznego. Każdy obywatel ma prawo do korzystania z obu tych wolności i ustawodawca powinien tworzyć warunki do ich jak najpełniejszej realizacji zwłaszcza w sytuacji, gdy z uwagi na różne uwarunkowania mogą one być traktowane jako prawa względem siebie konkurencyjne – napisał w odniesieniu do uwagi MF resort pracy. Według MRPiPS, proponowane rozwiązanie jest formą kompromisu pomiędzy potrzebą zagwarantowania obywatelom konstytucyjnych praw i wolności a koniecznością władczej w nie ingerencji. - W związku z tym, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie wyłącza obecnie możliwości podania jako adresu pobytu adresu zagranicznego, a w konsekwencji - mimo zastrzeżeń - jest to dopuszczalne, proponowana zmiana uwzględnia - w konstytucyjnych ramach - kierunek postulowany przez Ministerstwo Finansów – zauważa resort pracy.
Czytaj komentarz w LEX: Wilk Jakub, Prawo do przemieszczania się - przesłanka zaspokajania niezbędnych potrzeb>
MRPiPS nie przejęło się też uwagami ZUS, choć Zakład wskazał, że regulacja może spowodować znaczny wzrost liczby zaświadczeń lekarskich, w treści których w danych ubezpieczonego wskazany zostanie adres pobytu w innym państwie. - Dotychczasowe doświadczenia Zakładu, dotyczące kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do pracy oraz wystawiania zaświadczeń lekarskich, w treści których w danych ubezpieczonego wskazano adres pobytu w innym państwie pokazują, że okres niezdolności do pracy orzeczony w zaświadczeniu lekarskim oraz czas potrzebny na rozpatrzenie wniosku Zakładu przez instytucję miejsca pobytu ubezpieczonego, determinują sposób przeprowadzenia kontroli. W efekcie kontrola ta realizowana jest zazwyczaj na podstawie analizy dokumentacji medycznej - pisze ZUS w uwagach do projektu. I przypomina, że skuteczność kontroli orzekania o czasowej niezdolności do pracy oraz wystawiania zaświadczeń lekarskich uzależniona jest od możliwości przeprowadzenia bezpośredniego badania ubezpieczonego w okresie orzeczonej czasowej niezdolności do pracy, ponieważ wyłącznie po przeprowadzeniu bezpośredniego badania lekarz orzecznik może wystawić „zaświadczenie korygujące” (tj. ustalające wcześniejszą datę ustania niezdolności do pracy, niż określona w kontrolowanym zaświadczeniu lekarskim), które jest traktowane na równi z zaświadczeniem stwierdzającym brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku, wydanym w myśl art. 229 Kodeksu pracy.
Czytaj także komentarz praktyczny w LEX: Grzelińska Joanna, Zasady orzekania o niezdolności do pracy>
Sprawdź również książkę: Ubezpieczenia społeczne. Repetytorium >>
Zachęta do nadużyć – ministerstwo palcem pokazuje furtkę
Co ciekawe, projektodawcy nie dokonali całościowej oceny skutków regulacji, jeśli chodzi o finanse publiczne, w tym także skutków dla pracodawców. W OSR, w ujęciu niepieniężnym rubryka dotycząca dużych przedsiębiorstw jest pusta, a do tej dotyczącej sektora mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw wpisano: - Przewidywane rozwiązania nie mają wpływu na sektor miko-, małych i średnich przedsiębiorstw.
- Liberalizacja przepisów dotyczących możliwości wyjazdów zagranicznych na L4 niesie za sobą bardzo wysokie ryzyko wykorzystywania zwolnień chorobowych niezgodnie z ich przeznaczeniem. Z doświadczenia wiemy, że dla pracowników, zwłaszcza tych nadużywających zwolnień, taka perspektywa jest niezwykle kusząca. W ubiegłych latach mieliśmy do czynienia z wieloma takimi przypadkami, w których pracownicy oficjalnie przyznawali się, że czas na L4 spędzali na wakacyjnych wyjazdach. W sezonie letnim, portale społecznościowe zapełnione są zdjęciami z piaszczystej plaży albo górskich szczytów. Niezbyt rozsądne, ale wciąż popularne są takie publikacje ze strony osób, które przebywają na L4. Tego typu sytuacje destabilizują funkcjonowanie firm i generują napięcia oraz poczucie niesprawiedliwości wśród członków załogi. To także wymierne straty finansowe dla firm, szczególnie tych zajmujących się produkcją. Nie można traktować L4 na równi z urlopem – mówi serwisowi Prawo.pl Mikołaj Zając, ekspert rynku pracy, prezes Conperio, polskiej firmy doradczej zajmującej się problematyką absencji chorobowych.
Czytaj także pytanie w LEX: Jakie kroki pracodawca może podjąć, aby zapobiec sytuacji nadużywania zwolnień lekarskich?>
Dr Marcin Krajewski jest zdania, że najwięcej wątpliwości budzi jednak kwestia możliwości wyjazdu za granicę nie tylko na zaplanowane wakacje, ale także i do pracy "na czarno”. - Sami projektodawcy wskazują, że miejsce wskazane w zwolnieniu może obejmować także państwo, w którym ZUS nie ma możliwości przeprowadzenia skutecznej kontroli. W takich przypadkach świadczeniobiorca może pobierać zasiłek nawet przez pół roku. Także w przypadku państw objętych systemem koordynacji, możliwości weryfikacji zwolnienia są ograniczone i nie ma pewności, czy ZUS zdecyduje się na ich wykorzystanie ze względu na wysokie koszty, czasochłonność oraz stopień skomplikowania całej procedury – uważa dr Krajewski.
Magdalena Januszewska, radca prawny, specjalizująca się w prawie pracy, ubezpieczeń i zabezpieczenia społecznego, podkreśla, że propozycja uwzględnia dorobek orzeczniczy, który zapadł na gruncie obowiązujących przepisów. Na przykład w wyroku z 17 stycznia 2024 r. (sygn. akt I USKP 93/22) Sąd Najwyższy stwierdził, że nie można przyjąć, że każdy wyjazd za granicę w okresie niezdolności do pracy oraz każda podróż samolotem pozbawia ubezpieczonego prawa do zasiłku, gdyż tak stanowcza (kategoryczna) norma nie wynika z art. 17 ust. 1 ustawy zasiłkowej. Innymi słowy, nie każda podróż samolotem i pobyt za granicą są równoznaczne z wykorzystywaniem zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia. Ustawa nie stanowi wszak wprost, że w takiej sytuacji ubezpieczony traci prawo do zasiłku. Wyjątek od zasady prawa do zasiłku w okresie chorobowej niezdolności do pracy wynika zatem z wykładni i stosowania art. 17 ust. 1 ustawy w indywidualnej sprawie ubezpieczonego.
Czytaj także artykuł w LEX: Prusinowski Piotr, Utracenie prawa do zasiłku chorobowego z uwagi na wykonywanie pracy zarobkowej>
- Planowana nowelizacja merytorycznie niewiele zmienia, bo i dzisiaj ustawa nie zabrania wyjazdu za granicę podczas zwolnienia lekarskiego. Posługuje się bowiem ogólnymi przesłankami utraty prawa do zasiłku - wykonywania pracy zarobkowej lub wykorzystywania zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem. Nie odnosi się wprost do wyjazdów za granicę. Wprowadzenie projektowanego art. 17 ust. 1c to raczej pokazanie palcem furtki, z której można skorzystać. Nie wyeliminuje on jednak wątpliwości interpretacyjnych i sporów z ZUS, choćby z tego powodu, że pobyt za granicą może być uzasadniony nie tylko zaleceniami lekarza, ale bliżej niesprecyzowanymi „innymi istotnymi okolicznościami” – mówi mec. Januszewska.
Dr Katarzyna Kalata, radczyni prawna i założycielka Kancelarii Kalata, specjalizującej się w prawie pracy i ubezpieczeniach społecznych, uważa, że projektowana regulacja stanowi próbę doprecyzowania przesłanek odmowy świadczenia w sytuacjach nadużycia prawa. Pytanie tylko, czy taka nowelizacja jest w ogóle potrzebna, oraz czy odpowiada rzeczywistym problemom praktyki stosowania prawa. - Z perspektywy praktyki zawodowej, prowadzimy liczne postępowania, w których ZUS kwestionuje prawo do zasiłku tylko dlatego, że ubezpieczony wyjechał za granicę w trakcie zwolnienia – nawet jeśli było to działanie zalecane przez lekarza specjalistę (np. psychiatrę w kontekście leczenia PTSD po mobbingu w pracy). W takich przypadkach organ działa nie na podstawie analizy medycznej, lecz w oparciu o sam fakt zmiany miejsca pobytu – co jest działaniem sprzecznym zarówno z wykładnią celowościową, jak i z aktualnym orzecznictwem SN – podkreśla dr Katarzyna Kalata. I dodaje: - Trzeba wprost powiedzieć: nie potrzebujemy nowego przepisu, tylko zmiany praktyki jego stosowania. Projektowana regulacja nie zwiększa przejrzystości systemu, lecz utrwala formalizm i wzmacnia asymetrię między ZUS a ubezpieczonym. Powielamy typowy błąd legislacyjny: w miejsce uproszczenia wprowadzamy kolejny zapis, który wywoła dalsze spory i odwołania. Wystarczające byłoby zobowiązanie organu rentowego do weryfikacji zachowania pacjenta w kontakcie z lekarzem prowadzącym, a nie orzekanie „z automatu” o zwrocie świadczenia.
W opinii dr Kalaty, wnioski de lege ferenda są jasne:
- zamiast mnożenia przepisów należy wzmocnić praktykę spersonalizowanej oceny przypadków,
- rolą ZUS powinno być badanie, czy zachowanie pacjenta utrudniało proces leczenia, nie zaś czy odbył podróż,
- należy odejść od sankcji o charakterze automatycznym na rzecz zindywidualizowanej oceny i proporcjonalnej reakcji.
- Obowiązujące przepisy – w świetle orzecznictwa – już dziś pozwalają na skuteczną eliminację nadużyć, bez potrzeby wprowadzania dodatkowych, sztywnych formuł prawnych, które pogłębiają biurokratyzację systemu i osłabiają ochronną funkcję ubezpieczeń społecznych - kwituje.
Czytaj także pytanie w LEX: Co zrobić, gdy pracownik przebywający na zwolnieniu lekarskim umieszcza na portalach internetowych zdjęcie z pobytu za granicą?>
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
