Z raportu opublikowanego przez NIK wynika, że w konkursach nie zapewniono pełnej rzetelności ocen formalnych i merytorycznych projektów, co prowadziło do ryzyka nieefektywnego wydatkowania środków publicznych. Dofinansowanie kierowano również na zadania, do realizacji których płatnicy składek byli zobowiązani przepisami Kodeksu pracy oraz na działania o wysokich kosztach w stosunku do uzyskanych efektów. W siedmiu przypadkach projekty nie spełniały warunków, mimo to ZUS zatwierdził odbiory końcowe.

 

Wypadków mniej, ale prewencja wciąż potrzebna

W latach 2010–2023 liczba wypadków przy pracy zmniejszyła się w Polsce o 27 proc., a wypadków śmiertelnych i ciężkich – odpowiednio o 62 proc. i 50 proc.. Natomiast w 2023 r. zgłoszono 68 663 wypadki przy pracy, co oznacza wzrost o 3 proc. w porównaniu do 2022 r. Wskaźnik wypadkowości wzrósł z 4,66 do 4,90 na 1000 pracujących. Najwięcej wypadków było w województwach śląskim, opolskim i warmińsko-mazurskim, a najmniej w mazowieckim. Wysoki wskaźnik wypadkowości odnotowano w branżach takich jak górnictwo, dostawa wody i przetwórstwo przemysłowe.

Od 2013 roku ZUS dofinansowuje działania mające na celu utrzymanie zdolności do pracy. Od 2018 roku organizowane są coroczne konkursy na projekty związane z tym tematem. W latach 2021–2023 na ten cel przeznaczono ponad 98 proc. wydatków związanych z prewencją wypadkową. W tym czasie wpłynęło 12 576 wniosków na łączną kwotę wnioskowanego dofinansowania wynoszącą blisko 1,2 mld zł, z czego 5890 wniosków otrzymało dofinansowanie na łączną kwotę ponad 505 mln zł. Ocena formalna wniosków była przeprowadzana przez pracowników ZUS, natomiast oceny merytorycznej wniosków, które uzyskały pozytywną ocenę formalną, dokonywali eksperci Centralnego Instytutu Ochrony Pracy – Państwowego Instytutu Badawczego (CIOP-PIB). I właśnie tych działań dotyczyła kontrola przeprowadzona przez NIK.

Zdaniem NIK, ogłoszone w latach 2021–2023 przez Prezesa ZUS we współpracy z CIOP-PIB, konkursy na dofinansowanie działań płatnika składek na poprawę bezpieczeństwa i higieny pracy zostały przygotowane, zrealizowane oraz rozliczone przez ZUS we współpracy z CIOP-PIB w sposób nie w pełni prawidłowy i rzetelny.

 

Nieprawidłowości stwierdzone przez NIK

Środki na prewencję wypadkową zostały przeznaczone głównie dla płatników składek, również na zadania, do realizacji których byli oni zobowiązani przepisami prawa, w szczególności na podstawie Kodeksu pracy. Zgodnie z katalogiem działań możliwy był zakup maszyn i urządzeń służących do mechanizacji prac wykonywanych przed realizacją projektu w sposób ręczny. Tym samym dofinansowanie otrzymywały również projekty służące w znacznej mierze rozwojowi i mechanizacji działalności gospodarczej prowadzonej przez poszczególnych płatników składek, które tylko w niewielkim stopniu przyczyniały się do poprawy warunków bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników objętych tymi projektami.

Wykonanie przez ZUS planu kosztów prewencji wypadkowej w latach 2021-2023 wynosiło od 86 proc. do 91 proc. planu po zmianach. Ewidencja księgowa zwrotów środków była prowadzona w sposób, który uniemożliwiał ZUS monitorowanie rzeczywistych wydatków przeznaczonych na prewencję wypadkową. W ewidencji uwzględniano zwroty środków z poszczególnych konkursów, księgując część z nich jako wpływy z pozostałych dochodów FUS. W rezultacie ZUS nie posiadał pełnych danych dotyczących wpływów i wydatków na prewencję wypadkową w danym roku.

W 2021 i 2022 roku główny księgowy Funduszy przed podpisaniem umów na dofinansowanie z płatnikami składek potwierdził zabezpieczenie środków w planie finansowym FUS na te lata w pozycji prewencja wypadkowa, mimo braku wystarczających środków w momencie tego potwierdzenia, co stanowiło naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych.

W latach 2021- 2022 dokonywano przeniesienia środków na rok następny oraz zwolnienia środków niewykorzystanych przez płatników składek. Operacje te zmniejszały kwotę środków zaangażowanych na realizację umów w roku bieżącym, jednakże były dokonywane już po potwierdzeniu dostępności środków w planie finansowym.

 

 

Regulaminy konkursów na projekty dotyczące utrzymania zdolności do pracy przez cały okres aktywności zawodowej ogłoszone w latach 2021–2023, na podstawie przepisów ustawy wypadkowej, zostały ustalone przez Prezesa ZUS po zasięgnięciu opinii Rady Nadzorczej Zakładu. Jednak Prezes ZUS w regulaminach konkursów wymagał, aby do wniosku o dofinansowanie dołączano zaświadczenie z urzędu skarbowego potwierdzające, że wnioskodawca nie zalega z podatkami. Było to niezgodne z ustawą wypadkową, która mówi, że wniosek o dofinansowanie powinien zawierać oświadczenie płatnika składek o niezaleganiu z opłatami podatkowymi.

Zakład ustalał w regulaminach konkursów wysokość dofinansowania poszczególnych projektów jako procent szacowanej wartości brutto projektu. W ramach projektów realizowanych w 2021 i 2022 roku, mikroprzedsiębiorcy będący czynnymi płatnikami VAT mogli odzyskać zapłacony podatek, co pozwalało im uzyskać środki finansowe przekraczające 100 proc. wartości zrealizowanego projektu. W ramach konkursów 2020.01 i 2021.01, gdzie maksymalne dofinansowanie wynosiło 90 proc., płatnicy składek, po uzyskaniu zwrotu VAT, mogli otrzymać dofinansowanie na poziomie ok. 109 proc. wartości początkowej środka trwałego.

NIK wykrył również nieprawidłowości przy ocenie wniosków.

Ocena formalna wniosków była przeprowadzana przez pracowników ZUS. W badanej próbie 32 wniosków nie stwierdzono przypadków pozytywnej oceny formalnej, gdy wnioskodawca nie spełniał wymogów formalnych określonych w ustawie wypadkowej. Zidentyfikowano jednak sytuacje, w których dokonano pozytywnej oceny formalnej mimo braku kompletu dokumentów, ich niezgodności z wymaganiami regulaminów konkursów lub niespójności danych w tych dokumentach. Było to niezgodne z ustawą wypadkową.

Oceną merytoryczną wniosków zajmowali się eksperci CIOP-PIB. NIK zwraca uwagę, że podczas realizacji poszczególnych umów ZUS akceptował oceny wniosków dokonane przez ekspertów CIOP-PIB, które zawierały lakoniczne i niewystarczające uzasadnienia dla liczby punktów przyznanych przez ekspertów w ramach oceny poszczególnych kryteriów merytorycznych. 

ZUS, poza oceną merytoryczną wniosków, powierzył również CIOP-PIB realizację usług obejmujących: sporządzanie ich ocen, przeprowadzanie wizyt monitorujących, kontrolę w trakcie realizacji projektów i sporządzanie ocen z realizacji, kontrolę po zakończeniu projektów i sporządzanie ocen końcowych oraz kontrolę trwałości projektów i dokonanie ocen trwałości projektów. ZUS nie miał natomiast wiarygodnych danych dotyczących rzeczywistych kosztów ponoszonych przez CIOP-PIB na realizację umów. CIOP-PIB odmówił udostępnienia kalkulacji kosztów, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa, a także na fakt, że nie jest jednostką sektora finansów publicznych.

 

 

ZUS nie zapewnił, by wydatki ponoszone przez płatników składek w ramach realizacji dofinansowanych projektów były dokonywane w sposób oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Na żadnym etapie składania wniosku ani realizacji projektu nie zostały wprowadzone odpowiednie mechanizmy, które pozwoliłyby na skuteczne wykrywanie lub ograniczanie zawyżonych kosztów.

W ramach konkursów nie określono minimalnej liczby punktów niezbędnych do uzyskania dofinansowania. W konkursie 2020.01 najniżej ocenione projekty miały tylko 18,5 proc. możliwych do uzyskania punktów, a w konkursie 2021.01 – 13,4 proc.. Dopiero w konkursie 2022.01 do dofinansowania skierowano projekty które uzyskały minimum 38,3 proc. możliwych do zdobycia punktów. W przypadku projektów o niskiej ocenie, które miały „bardzo duże koszty w stosunku do efektów” i „nieznaczną poprawę warunków bezpieczeństwa”, obniżenie punktacji w kryterium efektywności wydatków nie wystarczyło do zapewnienia efektywności kosztowej. Ponadto Zakład nie podjął działań zmierzających do ograniczenia zawyżonych kosztów, jak zmiana regulaminów konkursów.

ZUS zatwierdził oceny końcowe (dokonał odbiorów) dla siedmiu z 32 projektów objętych kontrolą, mimo braku kompletu dokumentów potwierdzających realizację projektów zgodnie z umową o dofinansowanie lub braku osiągnięcia zakładanych rezultatów. W pięciu przypadkach nie osiągnięto wymaganych wskaźników lub liczby osób objętych projektem. W dwóch sytuacjach brakowało kompletu dokumentów, a w trzech przypadkach dokumenty przedstawione przez płatników składek były sporządzone według innej metodologii niż określona we wniosku.

Czytaj też: Praca tymczasowa w firmie produkcyjnej. Jak zapewnić zgodność z przepisami prawa? >

 

Potrzebne zmiany

NIK sformułowała po kontroli wnioski z zaleceniami, jakie zmiany wdrożyć, by nie dochodziło do nieprawidłowości. Do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o:

  • zainicjowanie zmiany ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, tak aby wynagrodzenie dla CIOP-PIB za realizację zadań związanych z dofinansowaniem działań na utrzymanie zdolności do pracy było powiązane z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez Instytut. Alternatywnie, powinno być możliwe, aby te zadania realizowały inne podmioty.
  • podjęcie działań mających na celu zmianę ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, dopuszczającą możliwość, by nie wszystkie projekty z pozytywną oceną merytoryczną były kierowane do dofinansowania, w zależności od dostępnych środków, np. poprzez wprowadzenie możliwości określenia minimalnej liczby punktów, które trzeba zdobyć, aby uzyskać dofinansowanie, co pozwoli wyeliminować projekty, które w małym stopniu realizują cele programu.

Natomiast do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o:

  • wzmocnienie nadzoru nad procesem oceny formalnej wniosków w celu wyeliminowania przypadków przekazywania do oceny merytorycznej projektów niespełniających wymagań formalnych.
  • wykluczenie przypadków dokonywania odbioru projektów, w przypadku których nie osiągnięto określonych we wniosku rezultatów lub nie przedłożono wszystkich wymaganych umową dokumentów.
  • wyegzekwowanie od CIOP-PIB ocen projektów zawierających wyczerpujące uzasadnienia dla przyznanej punktacji w ramach poszczególnych kryteriów, potwierdzające dokonanie przez ekspertów ocen zgodnie z wymaganiami wynikającymi ze szczegółowych opisów przedmiotu umów zawieranych z Instytutem oraz wskazania zawyżonych pozycji kosztowych.
  • wprowadzenie mechanizmów ograniczających dofinansowanie projektów mało efektywnych kosztowo.
  • rezygnację z określonego w regulaminie konkursu wymogu przedkładania przez wnioskodawców zaświadczenia z właściwego urzędu skarbowego o niezaleganiu z opłacaniem podatków.
  • wdrożenie rozwiązań w zakresie potwierdzania przez Głównego Księgowego Funduszy dostępności środków na realizację umów na dofinansowanie płatników składek w wysokości nieprzekraczającej kwoty ujętej w planie finansowym na dany rok.

 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.