dotyczące procedur wstępnej analizy i oceny dużych projektów inwestycyjnych z okresów programowania 1994-1999 i 2000-2006 wraz z odpowiedziami Komisji
(przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi Traktatu WE)
(2008/C 81/01)
(Dz.U.UE C z dnia 1 kwietnia 2008 r.)
| GLOSARIUSZ | |
| Analiza kosztów i korzyści | Analiza mająca na celu porównanie wszystkich kosztów i wszystkich korzyści powstałych w wyniku interwencji w celu ustalenia, czy korzyści przewyższają koszty, a jeśli tak - to w jakiej proporcji. |
| Analiza ryzyka | Badanie mające na celu określenie prawdopodobieństwa, że wartości zmiennych bazowych projektu, ustalone w wyniku pierwszej analizy, zostaną faktycznie potwierdzone. |
| Analiza wrażliwości | Badanie stabilności oczekiwanego rezultatu projektu pod wpływem modyfikacji jego zmiennych bazowych. |
| Efekt deadweight | Zaobserwowany efekt, który pojawiłby się nawet wówczas, gdyby interwencja publiczna nie miała miejsca. |
| EFRR (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego) | Instrument finansowy stworzony w celu wspierania spójności gospodarczej i społecznej w państwach Unii poprzez korygowanie podstawowych dysproporcji regionalnych oraz poprzez przekształcanie regionów opóźnionych w rozwoju. Interwencje EFRR są zasadniczo realizowane za pomocą programów operacyjnych obejmujących dużą liczbę projektów. |
| Fundusz Spójności | Instrument mający na celu wspieranie spójności gospodarczej i społecznej za pomocą finansowania dużych projektów z dziedziny środowiska i transportu w państwach członkowskich, których PKB jest niższy niż 90 % średniej wspólnotowej. Początkowo środki z Funduszu Spójności wydatkowano w Hiszpanii, Grecji, Irlandii i Portugalii. Z dniem 1 stycznia 2004 r. Irlandii przestała przysługiwać pomoc z funduszu. Nowe państwa członkowskie korzystają ze wsparcia w ramach Funduszu Spójności od chwili ich przystąpienia do Wspólnoty. |
| Fundusze strukturalne | Fundusze wspólnotowe, z których finansowane są działania mające na celu zmniejszenie dysproporcji w rozwoju regionów Unii. EFRR jest najważniejszym narzędziem finansowania tych działań. |
| IRR (wewnętrzna stopa zwrotu) | Stopa, przy której inwestycja zaczyna być rentowna: |
| - finansowa wewnętrzna stopa zwrotu: stopa zwrotu obliczona przy uwzględnieniu wyłącznie wysokości finansowania odnoszącego się bezpośrednio do projektu, | |
| - ekonomiczna wewnętrzna stopa zwrotu: stopa zwrotu obliczona przy uwzględnieniu także zewnętrznych czynników ekonomicznych. | |
| NPV (wartość bieżąca netto) | Wartość otrzymana poprzez zdyskontowanie przyszłej wartości wszystkich przepływów pieniężnych, które będą wygenerowane przez projekt w czasie jego cyklu życia. Metoda ta pozwala porównać różne projekty. |
| Oddziaływanie | Konsekwencje społeczno-gospodarcze, które można przypisać interwencji. |
| Okres programowania | Wieloletnie ramy planowania i realizacji wydatków z tytułu funduszy strukturalnych. |
| Programy operacyjne | Dokumenty zatwierdzane przez Komisję, zawierające spójny zbiór osi priorytetowych przekładających się na działania wieloletnie, których realizacja może być finansowana z jednego lub kilku funduszy strukturalnych, a dodatkowo, innymi instrumentami finansowymi, jak również przez EBI. |
| Skuteczność | Określa relację między osiągniętymi rezultatami a określonymi celami. |
| Wydajność | Określa relację między zaangażowanymi zasobami a osiągniętymi rezultatami. |
STRESZCZENIE
I. Pojęcie "duże projekty" w zakresie infrastruktury i inwestycji produkcyjnych zasadniczo definiowane jest w przepisach poprzez odniesienie do wielkości zaangażowanych środków finansowych. Ze względu na duże znaczenie ekonomiczne oraz wielkość potencjalnego oddziaływania tych projektów przed ich zatwierdzeniem przeprowadzane są specjalne procedury wstępnej analizy. Z tych samych powodów konieczne jest zgromadzenie odpowiednich informacji w celu zestawienia rzeczywistych wyników projektów z poczynionymi wcześniej założeniami (zob. pkt 1-8).
II. Kontrola Trybunału dotyczyła dużych projektów realizowanych w ramach EFRR oraz, przez analogię, w ramach Funduszu Spójności w okresach programowania 1994-1999 i 2000-2006. Oś sprawozdania stanowią dwa zasadnicze zagadnienia: proces przygotowania dużych projektów w celu ich zatwierdzenia przez Komisję oraz proces oceny tych projektów po ich realizacji (zob. pkt 9-13).
III. Trybunał stwierdził kilka przypadków uchybień w procedurze wstępnej analizy w dwóch okresach objętych kontrolą, tj. w zakresie procedury oceny projektów, a także procedury określania poziomu współfinansowania wspólnotowego. Jakość analiz kosztów i korzyści przedstawianych przez promotorów projektów na poparcie wniosków o pomoc finansową była bardzo zróżnicowana, tak samo jak wykorzystanie tych analiz przez Komisję. Ustalenia te prowadzą do wątpliwości co do rzeczywistej wartości dodanej specjalnej procedury zatwierdzania przewidzianej dla dużych projektów (zob. pkt 14-34).
IV. Trybunał zaleca, aby Komisja stosowała bardziej wydajne procedury wstępnej analizy oparte na narzędziach, które sama opracowała; aby zapewniła rygorystyczne stosowanie analizy kosztów i korzyści, zwłaszcza w odniesieniu do dostarczanych informacji, oraz aby nadal dążyła do uwzględniania elementów pozwalających na ustalanie wysokości pomocy finansowej Wspólnoty (zob. pkt 63).
V. Ocena ex post dużych projektów z okresu 1994-1999 - jedyna tego typu ocena, którą Komisja była w stanie przeprowadzić do chwili kontroli - okazała się w dużej mierze utrudniona z powodu braku istotnych i precyzyjnych informacji zarówno na temat przewidywanych wyników, jak i monitoringu. Z tego też względu oceny nie dostarczyły informacji przydatnych do celów podejmowania decyzji dotyczących kolejnego okresu, z wyjątkiem jednego przypadku dotyczącego projektów finansowanych z Funduszu Spójności. Ocena dużych projektów EFRR z okresu 2000-2006, która nie została jeszcze przeprowadzona, będzie mogła opierać się o surowsze przepisy, zwłaszcza w zakresie monitoringu. Jednakże ich wykorzystanie w praktyce zostało zaledwie zapoczątkowane (zob. pkt 35-55).
VI. Zgodnie z przepisami dotyczącymi funduszy strukturalnych w latach 2007-2013, nie jest wymagane, aby duże projekty były przedmiotem indywidualnych ocen ex post przeprowadzanych przez Komisję. Jednak że Trybunał zaleca, aby po ich ukończeniu duże projekty były indywidualnie oceniane pod względem realizacji ich celów, przez krajowe instytucje zarządzające oraz beneficjentów, dla których otrzymane informacje będą użyteczne. W tym celu Komisja musi zagwarantować, by wnioski o pomoc zawierały wymagane informacje na temat wskaźników oraz sytuacji wyjściowej oraz by informacje te były rygorystycznie monitorowane. W odniesieniu do informacji dostarczanych w wyniku oceny, które muszą być Komisji przekazywane, niezbędne jest, aby Komisja przeprowadziła analizę swoich własnych potrzeb, aby zapewnić sobie otrzymywanie istotnych i wiarygodnych danych na temat wyników dużych projektów (zob. pkt 64).
VII. W dłuższej perspektywie Trybunał zachęca Komisję, Parlament Europejski i Radę do zastanowienia się nad rolą specjalnych procedur stosowanych w przypadkach dużych projektów (zob. pkt 65).
WSTĘP
Definicje i procedury zatwierdzania
1. Pojęcie "duże projekty" jest zasadniczo zdefiniowane w przepisach wspólnotowych dotyczących EFRR(1) poprzez odniesienie do wielkości zaangażowanych w projekt środków finansowych.
2. W odniesieniu do okresu programowania 1994-1999 "duże projekty" to takie, "których koszt całkowity służący do określania wysokości wkładu wspólnotowego co do zasady przekracza 25 mln ecu w przypadku inwestycji infrastrukturalnych oraz 15 mln ecu w przypadku inwestycji produkcyjnych"(2).
3. W odniesieniu do okresu programowania 2000-2006 definicja "dużych projektów" obejmuje projekty, "których koszt całowity służący do określenia wkładu funduszy przekracza 50 mln euro"(3). Co więcej, projekty te muszą obejmować ekonomicznie niepodzielną serię prac, spełniających ściśle określoną funkcję techniczną i posiadających jasno określone cele. Tak jak w przypadku poprzedniego okresu, mogą to być inwestycje infrastrukturalne lub produkcyjne(4).
4. Natomiast przepisy dotyczące Funduszu Spójności odnoszące się do dwóch badanych okresów nie zawierają definicji "dużych projektów"(5). Jednakże, ponieważ w państwach objętych Funduszem Spójności podobne projekty z zakresu infrastruktury transportowej i środowiska mogą być finansowane albo ze środków Funduszu Spójności, albo z EFRR, analogicznie kontrolą objęto również pewne projekty Funduszu Spójności, wybrane na podstawie całkowitych kosztów, przy zastosowaniu tych samych kryteriów, co w przypadku dużych projektów EFRR.
5. Odnośnie do procedur zatwierdzania projektów w latach 1994-1999 możliwe było przedkładanie wniosków dotyczących dużych projektów EFRR indywidualnie lub w ramach programu operacyjnego. W każdym przypadku informowano Komisję o dużych projektach, a informacje uzupełniające miały być dostarczane w późniejszym terminie(6), jednak nie było wymogu podjęcia oficjalnej decyzji zatwierdzającej.
6. Wszystkie duże projekty EFRR z okresu 2000-2006 finansowane były w ramach większych interwencji(7). Jednakże przepisy przewidują, że duże projekty muszą być zatwierdzane przez Komisję indywidualnie, inaczej niż w przypadku innych projektów, które zatwierdzane są jedynie przez władze państw członkowskich(8).
7. W ramach Funduszu Spójności w dwóch rozważanych okresach możliwe było finansowanie jedynie indywidualnych projektów, a każdy był przedmiotem oddzielnej decyzji.
Tabela 1
Definicja "dużych projektów"
| FUNDUSZ | Okres 1994-1999 | Okres 2000-2006 |
|
"Duże projekty" EFRR (projekty infrastrukturalne i inwestycje produkcyjne) |
Koszt całkowity przewyższający: - 25 mln ecu w przypadku projektów infrastrukturalnych, - 15 mln ecu w przypadku inwestycji produkcyjnych |
Koszt całkowity przewyższający: 50 mln euro dla wszystkich rodzajów projektów |
|
Ponadto: niepodzielność prac pod względem ekonomicznym i technicznym oraz jasno określone cele |
||
| Projekt indywidualny lub stanowiący część większej interwencji | Projekt stanowiący zawsze część większej interwencji | |
|
"Duże projekty" Funduszu Spójności (projekty z zakresu infrastruktury trans portowej i środowiska) |
Brak definicji określonej przepisami Do celów kontroli, koszt całkowity przewyższający 25 mln ecu |
Brak definicji określonej przepisami Do celów kontroli, koszt całkowity przewyższający 50 mln euro |
| Projekt indywidualny | Projekt indywidualny |
Wielkość zaangażowanych środków finansowych
8. W tabeli 2 przedstawiono w odniesieniu do dwóch okresów programowania całkowity koszt dużych projektów, którym przyznano pomoc z EFRR lub Funduszu Spójności:
Tabela 2
Łączny koszt "dużych projektów" objętych interwencją wspólnotową
| Okres 1994-1999 | Okres 2000-2006 | |||
| W mld ecu | Liczba projektów | W mld euro | Liczba projektów | |
| DP - EFRR | 36 | 676 | 48 | 279 |
| DP - Fundusz Spójności | 12 | 147 | 23 | 154 |
| Ogółem | 48 | 823 | 71 | 437 |
ZAKRES KONTROLI I SPRAWOZDANIA
9. Biorąc pod uwagę oddziaływanie na rozwój regionalny jaki mogą mieć pojedyncze projekty o wartości finansowej przekraczającej pewną wysokość, duże projekty inwestycyjne poddawane są bardziej złożonym niż zazwyczaj procedurom wstępnej analizy, a także są zatwierdzane w drodze oddzielnych decyzji, przynajmniej począwszy od okresu programowania 2000-2006. Z tych samych powodów konieczne jest wykonanie retrospektywnej oceny rzeczywistych wyników oddziaływania zaangażowanych środków w celu uzyskania wskazówek na temat opracowywania i selekcji projektów w kolejnych okresach programowania.
10. Trybunał starał się zatem uzyskać odpowiedzi na dwa następujące pytania:
– czy wspólnotowe finansowanie dużych projektów jest odpowiednio przygotowane przez Komisję?
– czy ocena ex post dużych projektów dostarcza informacji użytecznych przy podejmowaniu kolejnych decyzji?
11. Kontrole dokumentacji oraz kontrole przeprowadzane w państwach członkowskich objęły próbę 20 zakończonych dużych projektów z okresu 1994-1999 oraz 30 dużych projektów z okresu 2000-2006. Ponadto dodatkowa próba 36 dużych projektów z okresu programowania 2000-2006 została poddana kontrolom dokumentacji w Komisji (zob. załącznik I).
12. Odnośnie do systemu wstępnej analizy przewidzianego w przypadku dużych projektów, kontrola dotyczyła procedur stosowanych przez Komisję w odniesieniu do dwóch okresów, tj. 1994-1999 oraz 2000-2006. Odnotowano wprowadzane stopniowo udoskonalenia. Zalecenia dotyczące tej części będą prawdopodobnie miały wpływ na realizację działań w okresie programowania 2007-2013, w którym pojęcie "dużych projektów" odnosi się do wszystkich funduszy strukturalnych(9).
13. W kwestii ocen ex post możliwe było uwzględnienie jedynie ocen projektów z okresu 1994-1999, jako że w momencie przeprowadzania kontroli przez Trybunał realizacja projektów z okresu 2000-2006 nie została jeszcze zakończona i w związku z tym nie przeprowadzono jeszcze ich ocen ex post(10). Jednakże w niniejszym sprawozdaniu bada się również, czy w odniesieniu do okresu 2000-2006 można oczekiwać udoskonaleń. Uwagi sformułowane po zakończeniu kontroli mogą mieć wpływ na oceny dotyczące okresu 2000-2006, które zostaną dopiero przeprowadzone, ale przede wszystkim na oceny odnoszące się do okresu 2007-2013, który dopiero się rozpoczął.
CZY WSPÓLNOTOWE FINANSOWANIE DUŻYCH PROJEKTÓW JEST ODPOWIEDNIO PRZYGOTOWANE PRZEZ KOMISJĘ?
Proces analizy wstępnej i kryteria kontroli
14. Za zgłaszanie dużych projektów do finansowania wspólnotowego odpowiedzialne są państwa członkowskie, które dokonują wyboru projektów, posługując się własnymi procedurami i zasadami wstępnej analizy, przy uwzględnieniu priorytetów określonych w ramach odpowiednich programów operacyjnych EFRR oraz Funduszu Spójności.
15. Komisja nie ma obowiązku przeprowadzania oceny porównawczej projektów zgłoszonych przez różne państwa członkowskie, jako że wielkość środków finansowych przeznaczonych dla każdego z państw członkowskich jest określana z góry w przypadku każdego okresu programowania. Jednakże musi ona badać projekty, które mają być finansowane, pod względem ich jakości, tj. czy wybrane projekty mają potencjalnie szansę przynieść pozytywne skutki w zakresie rozwoju regionalnego oraz czy zaangażowanie finansowe Wspólnoty jest niezbędne do ich realizacji i czy stworzy faktyczną wartość dodaną.
16. Trybunał zbadał fazę wstępnej analizy przeprowadzanej przez Komisję, oceniając że, aby prowadziła ona do wyboru wartościowych projektów, niezbędne są następujące elementy:
a) wspólne ramy oceny wniosków o pomoc finansową, które mają na celu uzyskanie pewności, że projekt został właściwie przygotowany oraz że zawiera odpowiednio przedstawione informacje, na podstawie których określa się, czy zasługuje on na przyznanie mu pomocy;
b) proces decyzyjny oparty na wypróbowanych metodach, interpretowanych i stosowanych w podobny sposób przez państwa członkowskie i przez Komisję;
c) określenie wysokości pomocy finansowej Wspólnoty na podstawie zasad, które zapewniają maksymalną wydajność interwencji publicznej.
Analiza projektów: udoskonalono metodologię, lecz konieczne jest wzmocnienie procedur
17. Kontrola Trybunału wykazała, że materiały referencyjne stosowane przez Komisję zostały dopracowane. Chociaż istnieją rozbieżności między formularzami wniosków o pomoc finansową dla dużych projektów EFRR i Funduszu Spójności stosowanymi w okresie 2000-2006, są one bardziej wyczerpujące i odpowiednie niż te, które stosowano w poprzednim okresie. Podobnie, przewodnik po analizie kosztów i korzyści(11) udostępniony państwom członkowskim przez Komisję został udoskonalony zarówno pod względem prezentacji zagadnień teoretycznych, jak i podejścia praktycznego(12).
18. Jednakże analiza wniosków o pomoc finansową była zróżnicowanej jakości:
– ponieważ za przeprowadzanie wstępnej analizy odpowiedzialne są różne służby zarządzające (za ocenę całego projektu - działy Komisji odpowiadające za dany obszar geograficzny, a dział ds. oceny za analizę kosztów i korzyści), przez długi okres brak było wspólnego podejścia, w szczególności w formie listy kontrolnej. Nie licząc vademecum i podręczników procedur odnoszących się ogólnie do funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, dopiero w roku 2003 opracowano appraisal summary tables oraz listy kontrolne przeznaczone specjalnie dla dużych projektów,
– konsultacje między służbami prowadzą niekiedy do uzyskania rozbieżnych opinii, przede wszystkim w odniesieniu do kwestii właściwości i poziomu pomocy. Działy odpowiadające za dany obszar geograficzny, którym powierzono zarządzanie, nie zawsze stosują się do uzyskanych opinii, nie zamieszczając żadnych wyjaśnień w dokumentacji. Zdarza się także, że prośby o dostarczenie dodatkowych informacji wyrażone przez służby inne niż służby zarządzające pozostają bez odpowiedzi (zob. ramka 1),
– w państwach objętych Funduszem Spójności nie ma jasnej zasady przypisywania projektów z zakresu transportu i środowiska do EFRR lub do Funduszu Spójności, poza wymogiem, że priorytetem dla Funduszu Spójności jest finansowanie transeuropejskich sieci transportowych (TEN-T). Jako że przewidziane pułapy finansowania projektów są wyższe w przypadku Funduszu Spójności, prowadziło to do sytuacji, w których podobnym projektom przypisywano różne wskaźniki pomocy finansowej. Co więcej, przypisanie projektu do EFRR lub do Funduszu Spójności pociąga za sobą odmienne uwarunkowania prawne w zakresie monitoringu i oceny ex post projektów (zob. ramka 2).
| Ramka 1 |
| W odniesieniu do projektów inwestycji produkcyjnych jeden z departamentów Komisji podkreślał wysoką rentowność inwestycji, która nie uzasadniała przyznania pomocy. W przypadku pewnego projektu z zakresu infrastruktury transportowej inny departament zaproponował obniżenie wnioskowanej wysokości pomocy, tj. 60 %, uzasadniając to tym, że projekt realizowany był w najbogatszym regionie państwa członkowskiego, a władze stosowały niższe wskaźniki pomocy w przypadku regionów uboższych. Zażądano także obniżenia poziomu pomocy w przypadku innego projektu, którego zwrot z inwestycji był bardzo wysoki. Ostatecznie nie obniżono wnioskowanej wysokości pomocy w żadnym z tych projektów. W przypadku projektu budowy kolei podziemnej, z powodu sprzeciwu DG TREN, aby uznać ten projekt za projekt z dziedziny infrastruktury transportowej, został on przesunięty do kategorii projektów z zakresu środowiska objętych Funduszem Spójności, mimo zastrzeżeń DG ENV, która oceniła, że zaledwie 1-3 % korzyści związanych z projektem stanowić będą korzyści w zakresie środowiska. |
| Ramka 2 |
| W Grecji przypisanie projektów do EFRR lub Funduszu Spójności odbywa się w zależności od poziomu przygotowania i zaplanowania projektów, jak również dostępności środków, po konsultacji z Komisją. Doprowadziło to do nielogicznej sytuacji, w której rozszerzenie zakresu dużego projektu z dziedziny transportu finansowane było, w przypadku jednego projektu, z Funduszu Spójności w wysokości 66,3 %, a w przypadku innego projektu z EFRR w ramach programu operacyjnego - w wysokości 50 %. |
19. Proces wstępnej analizy charakteryzowały znaczne opóźnienia. Na ogół Komisja nie przestrzega terminu dwóch miesięcy przewidzianego na zatwierdzenie finansowania(13) od otrzymania formularzy zgłoszeniowych. W przypadku skontrolowanych na miejscu projektów EFRR i Funduszu Spójności, wnioski były zatwierdzane średnio w ciągu 187 dni - przy czym okres ten wynosił od 46 do 1.001 dni. Opóźnienia spowodowane są koniecznością uzyskania przez Komisję dodatkowych informacji w przypadku ogromnej większości dużych projektów. Jest to zasadniczo związane z niewystarczającą jakością - a nawet brakiem - ocen oddziaływania na środowisko, w wielu przypadkach obowiązkowych, jak również ze szczególnymi aspektami analizy finansowej i ekonomicznej projektów(14). Co więcej, terminy udzielania odpowiedzi przez państwa członkowskie są często bardzo długie. Opóźnienia te można częściowo tłumaczyć niedociągnięciami, które przez długi czas miały miejsce w dziedzinie zarządzania (zob. pkt 17).
20. Komisja wykazywała zbyt dużą elastyczność, zatwierdzając niektóre projekty:
– zatwierdzano projekty, które nie były w pełni gotowe, na co wskazują przekroczenia budżetów finansowych projektów oraz terminów ich realizacji. Komisja zatwierdzała jednak te projekty, chociaż była świadoma istniejącego problemu,
– z drugiej strony, niektóre projekty były w zasadzie ukończone w momencie ich zgłoszenia do finansowania. W odniesieniu do projektów produkcyjnych zdarza się, że data wysłania dokumentacji zgłoszeniowej projektu do Komisji jest bliska terminowi fizycznego ukończenia projektu, choć ma to miejsce jeszcze przed zamknięciem rozliczeń. W tych okolicznościach niemożliwe już było wprowadzenie modyfikacji do projektu, a Komisja mogła go jedynie zatwierdzić bądź odrzucić,
– w odniesieniu do inwestycji produkcyjnych jedynie w nielicznych przypadkach sprawdzano, czy interwencja publiczna miała właściwe uzasadnienie; w procesie podejmowania decyzji o finansowaniu nie przypisywano ważnej roli kryteriom związanych z rekompensowaniem niedoskonałości rynku oraz niefinansowaniem efektu deadweight,
– niektóre duże projekty nie spełniają kryterium, zgodnie z którym duże projekty to takie, które obejmują ekonomicznie niepodzielną serię prac, spełniających ściśle określoną funkcję techniczną i posiadających jasno określone cele (zo-b. pkt 3). Niektóre projekty EFRR zatwierdzone jako duże projekty w rzeczywistości powstały wskutek połączenia kilku projektów indywidualnych. Jest to ważna kwestia, jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, że złożenie wniosku o dofinansowanie dużego projektu pozwala na skorzystanie de facto z odroczenia zastosowania "zasady n+2" o okres oceny projektu, który może trwać szczególnie długo(15).
Zróżnicowana jakość stosowania analizy kosztów i korzyści
21. Analiza kosztów i korzyści, na mocy przepisów konieczna na poparcie wniosków o pomoc finansową, jest zasadniczym narzędziem, którym dysponuje Komisja w procesie podejmowania decyzji o przyznaniu bądź odmowie finansowania wspólnotowego. Jej odpowiednie zastosowanie jest niezbędne, aby ocenić jakość zgłoszonych projektów. Celem tej analizy jest porównanie wielkości zaangażowanych środków z korzyściami społeczno-ekonomicznymi, które będzie można uzyskać w średnim okresie czasu dzięki proponowanemu przedsięwzięciu(16). Komisja może zażądać zrewidowania lub rozszerzenia analizy przedstawionej w celu uzasadnienia wniosku o pomoc, bądź też sporządzić własną ocenę projektu zasięgając, w razie konieczności, opinii niezależnych ekspertów lub korzystając z pomocy EBI.
22. Pomimo opublikowania przez Komisję przewodnika po analizie kosztów i korzyści dużych projektów (zob. pkt 17) zanotowano duże rozbieżności w jakości analiz finansowych i ekonomicznych przedstawianych przez promotorów.
23. Podejście Komisji w tej kwestii nie jest jednolite. W pewnych przypadkach akceptuje ona wiele uchybień i zatwierdza projekty, nie żądając dodatkowych informacji, podczas gdy w innych blokuje zatwierdzenie projektów aż do momentu uzyskania niezbędnych elementów analizy finansowej.
24. Kontrola Trybunału wykazała następujące braki lub niespójności, które mają niekorzystny wpływ na ocenę projektów:
– niewystarczające informacje, aby ocenić rzetelność wykonanej analizy: w przypadkach niektórych projektów analizy finansowe i ekonomiczne przedstawiają jedynie wielkość inwestycji, kosztów i przychodów, bez rozbicia tych liczb; w innych przypadkach przedstawiane są jedynie wyniki analiz,
– brakujące elementy: czasami brakuje analizy ekonomicznej oraz informacji na temat relacji kosztów i korzyści; często analizy ryzyka i analizy wrażliwości są niekompletne; wysokość wskaźników oraz horyzont czasowy nie są określone (zob. załącznik II); bezpośrednie skutki dla środowiska są po prostu opisane lub nadmienione, bez określenia ich finansowej wartości lub przy częściowym jej określeniu; w odniesieniu do pewnych dużych projektów z dziedziny infrastruktury transportowej stanowiących część większych projektów, brak jest przedstawienia ogólnej wizji całości projektu, choć jest to niezbędne w celu przeprowadzenia oceny części projektu zgłoszonej do współfinansowania (zob. ramka 3); w odniesieniu do dużych projektów przemysłowych, wskaźniki rezultatów i oddziaływania są rzadko skwantyfikowane, z wyjątkiem zatrudnienia (bezpośrednie i pośrednie tworzenie miejsc pracy, utrzymanie zatrudnienia),
– sprzeczne lub błędne praktyki: w analizach stosowano różne finansowe i ekonomiczne stopy dyskontowe, nawet w obrębie jednego państwa członkowskiego, czy to w przypadku projektów infrastruktury publicznej, czy też inwestycji produkcyjnych (zob. załącznik II); nie zawsze jasne jest, czy w obliczeniu rentowności uwzględniono pomoc; przy obliczaniu IRR i finansowej NPV uwzględnia się amortyzację, co jest sprzeczne z ogólnie przyjętymi zasadami analizy finansowej; wreszcie w przypadku stosunkowo dużej części poddanych kontroli projektów inwestycji produkcyjnych, finansowe i ekonomiczne IRR i NPV miały identyczne wartości.
| Ramka 3 |
| W ramach realizacji tunelu transgranicznego wniosek z tytułu dużych projektów został złożony przez jedno z dwóch zainteresowanych państw członkowskich. W celu określenia części tunelu przynależnej do państwa członkowskiego, które wystąpiło o pomoc, przydatny byłby przegląd całości projektu. To samo dotyczy autostrad transgranicznych. W przypadku krajowych autostrad i linii kolejowych bardzo często wykonuje się analizę ekonomiczną oddzielnie dla każdej części projektu, z których każda sama w sobie stanowi duży projekt, jednak bez przeprowadzenia analizy ekonomicznej całości projektu. |
Zasadniczo jakość analiz jest gorsza w przypadku dużych projektów produkcyjnych.
25. Uchybienia w częściach składowych analiz towarzyszących wnioskom o pomoc finansową świadczą o tym, że Komisja nie zawsze przeprowadzała skuteczną ocenę analiz kosztów i korzyści projektów na etapie wstępnej analizy. W tej sytuacji ostateczne odrzucenie projektu, zarówno w przypadkach inwestycji infrastrukturalnych, jak i inwestycji produkcyjnych, zdarza się bardzo rzadko, tak jak prośby o zrewidowanie projektu po przeanalizowaniu go przez Komisję.
Określanie wysokości wspólnotowej pomocy finansowej: kryteria interpretowane i stosowane w sposób niespójny
26. Wstępna analiza przeprowadzana przez Komisję ma także na celu "podjęcie decyzji potwierdzającej lub zmieniającej poziom pomocy wspólnotowej"(17). W ten sposób wprowadza się instrument mający na celu zapewnienie wydajnej alokacji środków, tak aby finansowany projekt otrzymał ilość środków niezbędną do jego realizacji, a beneficjent nie uzyskiwał nieuzasadnionych korzyści. Jest to szczególnie ważne w przypadkach beneficjentów będących przedsiębiorstwami prywatnymi, jako że finansowanie wspólnotowe mogłoby zakłócić warunki rynkowe.
27. Pomoc wspólnotowa ograniczona jest pewnymi pułapami określonymi w przepisach. Niższe pułapy przewidziane są w odniesieniu do inwestycji infrastrukturalnych, które generują znaczne dochody netto, jak również do inwestycji w przedsiębiorstwa(18). Ponadto należy przestrzegać przepisów wspólnotowych i pułapów dotyczących pomocy państwa.
28. W ramach tych pułapów jedynym precyzyjnym czynnikiem wykorzystywanym przez Komisję przy określaniu wysokości pomocy wspólnotowej jest metoda luki finansowej, mająca zastosowanie jedynie do projektów infrastrukturalnych generujących dochody. Metoda ta polega na obliczeniu tej części zaktualizowanych początkowych nakładów inwestycyjnych, która nie jest pokryta przez wartość bieżącą netto przychodów z działalności operacyjnej (wraz z wartością rezydualną)(19). W ten sposób ustala się maksymalną wysokość interwencji publicznej. W 2003 r. Komisja wprowadziła udoskonaloną metodę obliczeń mającą zastosowanie w przypadkach dużych projektów z zakresu kanalizacji i gospodarki odpadami stałymi(20). W metodzie tej uwzględnia się dochody generowane przez inwestycję, jednocześnie starając się nie stawiać w niekorzystnej sytuacji beneficjentów, którzy rygorystycznie przestrzegają zasady "zanieczyszczający płaci"(21).
29. W niektórych przypadkach zbadanych przez Trybunał zastosowanie zasady luki finansowej doprowadziło do ustalenia zbyt wysokiego poziomu pomocy wspólnotowej lub pojawiły się wątpliwości, czy zasadę tę zastosowano właściwie.
30. Oprócz metody luki finansowej brak jest wytycznych, które wskazywałyby inne elementy, jakie powinno się uwzględniać przy określaniu poziomu pomocy wspólnotowej, co wyjaśnia także pewne rozbieżności opinii wyrażonych podczas konsultacji prowadzonych między służbami (zob. pkt 18). Wobec braku ustalonych z góry kryteriów, określanie wysokości pomocy odbywa się w sposób przypadkowy i niemożliwe jest sprawdzenie spójności postępowania w tym zakresie.
31. Kontrola Trybunału wykazała, że w odniesieniu do nie-generujących dochodów inwestycji z zakresu infrastruktury publicznej, aspekty społeczno-ekonomiczne (czynniki "kontekstowe", takie jak stopień industrializacji regionu lub jego relatywna zamożność) nie były uwzględniane jako czynniki wpływające na obniżenie poziomu pomocy finansowej. To samo dotyczy innych kryteriów, takich jak komplementarność z innymi działaniami wspólnotowymi. Komisja nie kwestionowała także struktury finansowania przedstawianej przez promotorów projektów.
32. W odniesieniu do inwestycji produkcyjnych analiza projektów wykazała, że wysokość pomocy ustalana jest w sposób dość automatyczny:
– w większości przypadków poziom przyznanej pomocy jest równy poziomowi, o jaki wnioskowano,
– analiza finansowa kosztów i korzyści (oparta zasadniczo na finansowych IRR i NPV oraz na analizie ryzyka i wrażliwości) nie była uwzględniana w procesie określania wysokości pomocy. Projektom o dużej rentowności i wysokiej finansowej IRR przyznawano wysoki poziom współfinansowania pomimo tego, że służby Komisji, inne niż oceniające projekt działy odpowiadające za dany obszar geograficzny, zgłaszały w odniesieniu do niektórych projektów możliwość wystąpienia efektu deadweight. Kontrola wykazała, że w pewnych przypadkach, po wdrożeniu projektu, efekt deadweight rzeczywiście wystąpił (zob. ramka 4),
– w ramach pułapów wynikających z przepisów oraz maksymalnych poziomów wynikających z przepisów w zakresie pomocy państwa, aspekty społeczno-ekonomiczne, takie jak wartość dodana, tworzenie lub utrzymanie zatrudnienia, efekty dźwigni zasadniczo nie były uwzględniane przy ustalaniu wysokości pomocy. Odnotowano jednak dobrą praktykę w zakresie inwestycji produkcyjnych w Hiszpanii, w przypadku których odpowiednie służby krajowe, określając wysokość współfinansowania, uwzględniały także czynniki pozafinansowe, takie jak zatrudnienie, wykorzystanie regionalnych zasobów naturalnych, wartość dodaną (w szczególności pod względem zwiększenia produktywności), innowacyjny charakter technologii, potencjał dynamizacyjny,
– służby Komisji nie wzięły pod uwagę możliwości zastąpienia pomocy bezzwrotnej pożyczkami. Jednakże powinno się rozważyć możliwość wykorzystania pomocy zwrotnej, w szczególności w odniesieniu do inwestycji produkcyjnych, których finansowe IRR są wysokie lub przedsiębiorstw o korzystnych wskaźnikach finansowych. Ogólnie rzecz biorąc, aspekty takie jak sytuacja finansowa przedsiębiorstwa czy warunki rynkowe nie są brane pod uwagę przy określaniu wysokości pomocy.
| Ramka 4 |
| W przypadku pewnej spółki generującej znaczne zyski projekt mógłby zostać z powodzeniem zrealizowany bez pomocy wspólnotowej. To samo dotyczy pewnego projektu związanego z produkcją przemysłową - produkcja ta praktycznie nie miała konkurencji na rynku europejskim. Niemniej jednak w pewnych przypadkach przyznawanie dotacji projektom o wysokiej IRR może uzasadniać lokalizacja przedsięwzięcia. W przypadku dużego projektu innej spółki, której kilka produktów miało znaczny udział w światowym rynku, współfinansowana inwestycja realizowana była w oddziale spółki zlokalizowanym w regionie objętym Celem 1, a możliwość otrzymania dotacji wspólnotowych stanowiła ważne kryterium wyboru lokalizacji inwestycji. |
33. Komisja jest świadoma tych uchybień. W roku 2004 podjęła ona starania racjonalizujące, starając się określać wysokość pomocy wspólnotowej na podstawie ustalonych kryteriów. Doprowadziło to do ustalenia indykatywnych wskaźników pomocy finansowej, uwzględniających zwykle oczekiwaną rentowność danego sektora, obliczoną na podstawie finansowych IRR próby 200 dużych projektów infrastrukturalnych i produkcyjnych. Instrument ten jest przydatny, choć nadal bardzo ograniczony. Niemniej jednak pojawił się zbyt późno, aby można go było zastosować podczas wstępnej analizy wniosków.
34. Nowe wytyczne opublikowane w 2006 r.(22) wprowadzają propozycję włączenia do metody obliczania luki finansowej elementów, które nie są ściśle finansowe, takich jak partnerstwo publiczno-prywatne oraz zasada sprawiedliwości (tj. względna zamożność danego regionu). Dotyczą one także sposobu łączenia dotacji i pożyczek w zależności od zwykle oczekiwanej rentowności sektora. Nawet jeśli czynniki "kontekstowe" nie są jeszcze w pełni brane pod uwagę, usprawnienia te podążają w kierunku poszukiwania szerszych i bardziej obiektywnych zasad określania wysokości pomocy, co jest zgodne z duchem niniejszego sprawozdania. Należy je zatem stosować w sposób spójny i przejrzysty w odniesieniu do decyzji o finansowaniu w kolejnym okresie.
CZY OCENA EX POST DUŻYCH PROJEKTÓW DOSTARCZA INFORMACJI UŻYTECZNYCH PRZY PODEJMOWANIU KOLEJNYCH DECYZJI?
Procedury oceny i kryteria kontroli
35. Ogólnie rzecz ujmując, ocena projektu po jego realizacji ma na celu wyjaśnienie, w jaki sposób wykorzystano zasoby, jak również jaka była skuteczność i wydajność przedsięwzięcia. Zainteresowani są nią w szczególności przywódcy polityczni, instytucje zarządzające oraz beneficjenci. Ocena ta powinna pozwolić na uzyskanie informacji na temat konieczności podjęcia w przyszłości działań dodatkowych lub naprawczych. Biorąc pod uwagę, że rezultaty takiej oceny dotyczą wyników projektu, będą one także wykorzystywane do kwantyfikacji celów przyszłych projektów.
36. Zgodnie z przepisami dotyczącymi funduszy strukturalnych interwencje wspólnotowe muszą być przedmiotem tego typu oceny. Określa się ją jako "ocenę ex post", a odpowiedzialna za jej przeprowadzenie jest Komisja we współpracy z państwami członkowskimi(23). Duży projekt EFRR, który zgłoszony został poza programem operacyjnym, uznawany jest za interwencję, a więc zasadniczo podlegać będzie ocenie ex post. Jeśli chodzi o duże projekty zintegrowane w ramach jednej interwencji, nie ma w tym zakresie żadnych jasno sprecyzowanych wymogów prawnych(24).
37. Jednakże w odniesieniu do Funduszu Spójności przepisy wyraźnie przewidują przeprowadzanie oceny ex post dla każdego projektu(25).
38. Dane bazowe wykorzystywane do celów ocen ex post gromadzone są zasadniczo przez państwa członkowskie za pomocą systemu monitoringu. W latach 1994-1999 jedynie projekty Funduszu Spójności objęte były monitoringiem i podlegały rocznym sprawozdaniom z realizacji, podczas gdy w przypadku funduszy strukturalnych monitoring prowadzony był na zdecydowanie wyższym poziomie (działania, priorytety, programy operacyjne, wspólnotowe ramy wsparcia(26)).
39. Trybunał przeprowadził analizę fazy oceny, zakładając, że:
a) ocena dużych projektów musi być przydatna do celów ukierunkowania realizacji przyszłych projektów. Podmiotami najbardziej zainteresowanymi tymi ocenami są władze krajowe oraz beneficjenci, jako że dostarczają im one informacji, które mogą służyć do zwiększenia skuteczności i wydajności interwencji w terenie;
b) narzędzia, za pomocą których monitoruje się wdrażanie projektów oraz porównuje ich produkty, muszą być określone na samym początku;
c) w celu wykorzystania tych narzędzi należy gromadzić informacje.
Kilka ocen o szerokim zakresie i bardzo niewiele indywidualnych ocen dużych projektów
40. Państwa członkowskie jedynie w rzadkich przypadkach przeprowadzają oceny ex post dużych projektów(27). Z dwudziestu zrealizowanych projektów, które skontrolował Trybunał, zaledwie jeden poddano takiej ocenie (zob. ramka 5). Opracowania na temat sektorów, w których realizowane są duże projekty, jak na przykład przemysł portowy i przemysł samochodowy, mogą oczywiście być przygotowywane przez beneficjentów, organy zarządzające lub jednostki zewnętrzne (uniwersytety, ośrodki badawcze). Jednakże opracowania te nie dotyczą bezpośrednio projektów ani nie mają charakteru ex post. Co więcej, nie zawsze są one przekazywane służbom odpowiedzialnym za zarządzanie funduszami wspólnotowymi.
| Ramka 5 |
| W próbie projektów wybranych przez Trybunał zaledwie jeden projekt był przedmiotem indywidualnej oceny ex post. Jednakże oddziaływanie makroekonomiczne oceniono na podstawie innych elementów niż początkowo przewidziane w ocenie ex ante przedstawionej na poparcie wniosku. Nie było więc możliwe porównanie tego oddziaływania z uprzednio zakładanym. Ponadto nie zaktualizowano przewidywanej rentowności finansowej. |
41. Na szczeblu Komisji przy sporządzaniu ocen dotyczących w szczególności dużych projektów z okresu 1994-1999 (jedynych, które zostały ocenione do chwili obecnej) (zob. pkt 13) lub pewnych ich aspektów, stosowano bardzo niejednorodne cele i metody. Z jednym wyjątkiem (zob. lit. d) oceny te nie były wykorzystywane przez krajowe instytucje zarządzające ani przez beneficjentów. Są to następujące oceny:
a) tematyczna ocena dotycząca oddziaływania funduszy strukturalnych na infrastrukturę transportową, koncentrująca się głównie na strategiach, w rozbiciu na kraje i środki transportu, na poziomie programu; ocena ta wnosi bardzo niewiele informacji na temat wydajności, skuteczności i oddziaływania indywidualnych projektów;
b) ocena ex post Celu 1 obejmująca analizę 60 dużych projektów EFRR i Funduszu Spójności; zastosowano w niej szerokie podejście obejmujące ocenę właściwości zastosowanej strategii, skuteczności, wydajności, oddziaływania, systemów zarządzania i wdrażania oraz wartości dodanej dla Wspólnoty; jednakże jedynie kilka dużych projektów zostało zbadanych pod kątem niektórych aspektów skuteczności;
c) ocena oddziaływania makroekonomicznego indywidualnych projektów Funduszu Spójności - jedyna ocena, w której uwzględniono ten aspekt - wykorzystując specjalnie dostosowane modele makroekonomiczne. Jednakże, ponieważ w ocenie posługiwano się jedynie danymi pochodzącymi z analiz kosztów i korzyści ex ante(28), nie zbadano rzeczywistych wyników projektów;
d) ocena ex post(29) próby 200 projektów Funduszu Spójności; zbadano właściwość procedur planowania strategicznego oraz opracowywania projektów i ich selekcji, systemy zarządzania i wdrażania, jak również skuteczność i wydajność; podgrupę 60 projektów poddano następnie głębszej analizie pod względem oddziaływania społeczno-ekonomicznego: przyjmując za punkt odniesienia przewodnik po analizie kosztów i korzyści, obliczono ponownie wewnętrzną ekonomiczną stopę zwrotu; zalecenia wynikające z tego badania zostały przedyskutowane z zainteresowanymi państwami członkowskimi i stały się podstawą zmian metodologicznych.
Czynniki, które utrudniały oceny ex post dużych projektów...
42. Trybunał wielokrotnie podkreślał(30) istnienie uchybień w ocenie dotyczącej okresu 1994-1999 spowodowanych w szczególności brakiem lub nierzetelnością dostępnych danych. Trybunał w swoich sprawozdaniach zachęcał Komisję do rozważenia możliwości gromadzenia informacji na temat indywidualnych projektów - przy braku tego typu informacji stosowana metodologia okazuje się zbyt teoretyczna lub niemożliwa do zastosowania. Kontrola dużych projektów z tego samego okresu potwierdziła te ustalenia.
...Niekompletne wnioski o pomoc finansową...
43. Przeprowadzenie oceny ex post utrudniały przede wszystkim braki we wnioskach o pomoc finansową. Zauważono to zarówno w opracowaniach na temat dużych projektów, jak również podczas kontroli przeprowadzonej przez Trybunał.
44. W jednej ze sporządzonych ocen podkreślono, że:
a) cele projektów nie zawsze były skwantyfikowane;
b) na poziomie analizy kosztów i korzyści: korzyści, które trudno było ocenić - w szczególności korzyści w zakresie środowiska - nie zostały skwantyfikowane lub uwzględniono je w obliczeniach ekonomicznej wewnętrznej stopy zwrotu ex ante bez wystarczających konkretnych informacji i uzasadnienia; w wielu przypadkach oczekiwanych rezultatów nie przedstawiono w sposób skwantyfikowany;
c) nie zawsze wprowadzano rozróżnienie między zatrudnieniem na czas nieokreślony i określony; hipotezy metodologiczne dotyczące oszacowań ex ante oddziaływania na zatrudnienie nie były wyjaśnione lub stosowano różne metodologie.
45. Oprócz niepełnych -co zostało już podkreślone (zob. pkt 21-25) - analiz kosztów i korzyści, kontrola przeprowadzona przez Trybunał potwierdziła braki stwierdzone w poprzednich sprawozdaniach, w szczególności:
a) uchybienia w zakresie wskaźników, ich brak lub nieadekwatność;
b) brak wiarygodnych informacji na temat sytuacji wyjściowej, tj. sytuacji przed realizacją projektu.
46. Jako że elementy te są niezbędne do oceny interwencji, wykryte braki utrudniają przeprowadzanie ocen ex post.
...Niewystarczający monitoring
47. Nawet w przypadkach, w których na poziomie projektu wprowadzono monitoring, sporządzone opracowania oraz kontrola Trybunału wykazały, że nie zapewniał on zgromadzenia odpowiednich danych na potrzeby oceny.
48. W jednej ze sporządzonych ocen stwierdzono, że:
a) gromadząc dane statystyczne na temat wykorzystania infrastruktury transportowej, nie uwzględniano implikacji ekonomicznych tego wskaźnika, takich jak obniżenie kosztu podróży;
b) analizy kosztów jednostkowych nie prowadziły do analiz porównawczych projektów;
c) w pewnych przypadkach informacje na temat generowanych dochodów oraz zastosowania zasady zanieczyszczający płaci były niewystarczające;
d) ponowne obliczenie ex post ekonomicznej wewnętrznej stopy zwrotu jest utrudnione z powodu braku informacji na temat rzeczywistych rezultatów; często opierano się na hipotezach oraz na danych zawartych w ocenach ex ante, w przypadku braku informacji z nimi niezgodnych;
e) informacje na temat tworzenia miejsc pracy w sposób pośredni oraz zatrudnienia na czas nieokreślony czasami nie były dostępne lub ich jakość była ograniczona.
49. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola dużych projektów z okresu 1994-1999 wykazała również następujące uchybienia w zakresie monitoringu:
a) w odniesieniu do inwestycji infrastrukturalnych, z wyjątkiem jednego projektu, monitoring skoncentrowany był na wynikach technicznie łatwych do monitorowania: bezpośrednie tworzenie miejsc pracy, ruch towarowy i pasażerski, liczba połączeń, sprzedana powierzchnia, liczba łóżek na 1.000 mieszkańców. Inne bezpośrednie wyniki, trudniejsze do monitorowania (zużycie paliwa, komfort, skutki dla środowiska, jakość opieki medycznej) nie były w żaden sposób monitorowane. To samo odnosi się afortiori do wyników pośrednich i długookresowych (produktywność, tworzenie przedsiębiorstw i miejsc pracy, ceny itp.). Ponadto aspektów uwzględnianych przez beneficjenta do obliczenia przewidywanej rentowności ekonomicznej (na przykład w odniesieniu do infrastruktury drogowej: oszczędność czasu, zmniejszenie kosztów transportu, zmniejszenie liczby wypadków, wpływ na ruch wzbudzony oraz dodatkowy ruch drogowy...) na ogół nie uznawano za wskaźniki, które powinny być monitorowane;
b) w odniesieniu do inwestycji produkcyjnych, monitoring ograniczony jest do aspektów fizycznych i finansowych inwestycji oraz zasadniczo do bezpośredniego tworzenia miejsc pracy, jako że sprawozdania końcowe przygotowywane przed otrzymaniem płatności końcowej muszą spełniać wynikające z kontraktów wymogi dotyczące płatności; instytucje zarządzające nie dysponują na ogół informacjami na temat elementów takich jak tworzenie przedsiębiorstw i pośrednie tworzenie miejsc pracy, zwiększenie produktywności czy ochrona środowiska.
Możliwe przeszkody w dokonywaniu ocen w odniesieniu do okresu 2000-2006
50. W odniesieniu do okresu 2000-2006 w przepisach dotyczących EFRR przewidziano, że w przyszłości roczne sprawozdania z realizacji interwencji, w odniesieniu do dużych projektów, muszą zawierać oddzielny rozdział na temat postępów i finansowania. Ponadto wskaźniki finansowe i wskaźniki postępu muszą być skonstruowane, tak aby podawać informacje oddzielnie dla dużych projektów(31).
51. Tymczasem, chociaż roczne sprawozdania z realizacji zawierają rozdział dotyczący dużych projektów, rozdziały te zawierają jedynie zwykłe opisy projektów i nie przedstawiają ani informacji na temat zrealizowanego fizycznego postępu prac, ani oddzielnych wskaźników rezultatów czy wskaźników oddziaływania.
52. Analogicznie osi priorytetowe i działania w ramach dużych projektów nie zawsze obejmują przypisane dużym projektom wskaźniki lub wskaźniki te na poziomie osi priorytetowych i działań nie są spójne ze wskaźnikami odnoszącymi się do dużych projektów.
53. Na poziomie projektów badanych na miejscu, podczas gdy niektórym dużym projektom towarzyszy odpowiednia lista wskaźników produktów, rezultatów i oddziaływania, innym projektom albo nie przypisuje się żadnych wskaźników, albo jedynie fizyczne i finansowe wskaźniki realizacji.
54. Czasami brak jest jasnego związku między celami ogólnymi, celami szczegółowymi oraz przewidzianymi wskaźnikami; niektórym celom nie są przypisane żadne wskaźniki. Również wskaźniki opracowane dla projektów podobnych, lecz współfinansowanych odpowiednio z EFRR i Funduszu Spójności, nie są jednakowe.
55. Przyszłe oceny ex post, z tych samych powodów co w po-przednim okresie, naznaczone będą uchybieniami w dziedzinie monitoringu i wskaźników. Wkład dużych projektów w realizację bardziej ogólnych celów rozwoju regionalnego pozostanie więc trudny do oszacowania.
NOWE PRZEPISY DOTYCZĄCE OKRESU 2007-2013
56. Nowe rozporządzenie ramowe dotyczące okresu 2007-2013(32), odnoszące się zarówno do EFRR, jak i Funduszu Spójności, wprowadza udoskonalenia w obszarze dużych projektów:
a) wprowadzono redefinicję tego pojęcia(33), traktując tak samo projekty EFRR i Funduszu Spójności;
b) sprecyzowano informacje, które muszą być przedkładane przez państwa członkowskie: w szczególności, należy jasno uzasadnić publiczny wkład w finansowanie;
c) wprowadzono bardziej precyzyjną definicję projektów generujących dochody, jak również sposób ich traktowania;
d) sprawozdanie roczne oraz sprawozdanie końcowe z realizacji winny prezentować postęp prac oraz postępy w finansowaniu dużych projektów.
57. Ponadto w 2006 r. Komisja opublikowała wytyczne dotyczące przygotowania dużych projektów w nowym okresie zawierające pewne udoskonalenia (zob. pkt 34).
58. W przepisach przewidziano również, że oceny ex post przeprowadzane będą przez Komisję jedynie na poziomie programów. Nie przewidziano więc żadnej oceny indywidualnych dużych projektów ani w ramach EFRR, ani w ramach Funduszu Spójności.
WNIOSKI I ZALECENIA
Wnioski
59. Procedura wstępnej analizy dużych projektów wykazuje kilka niedociągnięć:
a) analiza projektów miała zróżnicowaną jakość. Dopiero w roku 2003 przedstawiono służbom zarządzającym wspólne podejście (zob. pkt 17-20);
b) Komisja tolerowała wiele uchybień; istnieją duże rozbieżności w jakości analiz finansowych i społeczno-ekonomicznych przedstawianych na poparcie projektów. W szczególności gorszej jakości są analizy towarzyszące projektom inwestycji produkcyjnych. W rezultacie duże projekty są zatwierdzane, mimo iż dostarczone informacje nie pozwalają w wystarczającym stopniu na ich ocenę (zob. pkt 21-25);
c) pomimo wprowadzonych przez Komisję udoskonaleń, czynniki wykorzystywane przy ustalaniu poziomu współfinansowania nadal nie są wystarczająco określone. Dla inwestycji produkcyjnych nie zbadano możliwości przyznania pożyczki zamiast dotacji (zob. pkt 26-34).
60. Uwzględniając te czynniki, Trybunał stawia pytanie, jaka jest rzeczywista wartość dodana procesu zatwierdzania dużych projektów, który realizowany jest przez Komisję. Proces ten jest długi i nie prowadzi do odrzucania projektów o niewystarczającej jakości ani do określania wysokości pomocy w sposób zadowalający. Nie zapewnia też odpowiedniego przygotowania późniejszej oceny projektu. Uchybienia stwierdzone na poziomie analizy wstępnej w rzeczywistości mają wpływ na proces oceny ex post.
61. Uchybienia stwierdzono również w ocenach ex post:
a) prawie w ogóle nie przeprowadza się indywidualnych ocen ex post z inicjatywy państw członkowskich; na szczeblu Komisji nie było kompleksowego podejścia w zakresie oceny ex post dużych projektów. Te oceny, które przeprowadzono, miały bardzo niejednorodne cele i metody (zob. pkt 40-41);
b) ocena ex post dużych projektów z okresu 1994-1999 była utrudniona z powodu licznych braków we wnioskach o pomoc finansową, w szczególności w odniesieniu do przewidywanych wyników, wskaźników oraz sytuacji wyjściowej. Braki te uniemożliwiały oszacowanie rzeczywistych wyników interwencji, jak również wyciągnięcie na ich podstawie wniosków przydatnych w podejmowaniu kolejnych decyzji (zob. pkt 43-46);
c) sposób, w jaki prowadzono monitoring w odniesieniu do tego okresu, utrudniał przeprowadzenie ocen ex post, jako że liczne aspekty były zaniedbywane (zob. pkt 47-49).
62. Biorąc pod uwagę uchybienia stwierdzone w wyniku oceny ex post okresu 1994-1999, w 2003 r. Komisja podjęła pewne działania. Jednakże nie odnotowano istotnego postępu w procesie zatwierdzania i monitoringu dużych projektów z okresu 2000-2006, a ocena expost dla tego okresu, która dopiero będzie zrealizowana, może być utrudniona (zob. pkt 50-55).
Zalecenia
63. W odniesieniu do okresu 2007-2013 przepisy wspólnotowe przewidują, że tak jak w przypadku poprzednich okresów, Komisja zatwierdza przyznanie pomocy wspólnotowej dla każdego dużego projektu. W celu uniknięcia sytuacji, w której decyzje o finansowaniu ograniczałyby się jedynie do czynności administracyjnej niemającej wpływu na jakość zatwierdzanych projektów, Komisja powinna:
a) stosować skuteczniejsze procedury wstępnej analizy, wykorzystując narzędzia, które sama opracowała;
b) zapewnić rygorystyczne stosowanie analizy kosztów i korzyści, w szczególności w odniesieniu do informacji umożliwiających zweryfikowanie wiarygodności przyjętych hipotez;
c) nadal dążyć do uwzględniania czynników społeczno-ekonomicznych przy ustalaniu poziomu pomocy finansowej
Wspólnoty, o którym obecnie decydują głównie aspekty finansowe. Czynniki te powinny być uwzględniane na podstawie jasnych, mniej przypadkowych i spójnie stosowanych zasad.
64. W przepisach dotyczących funduszy strukturalnych na okres 2007-2013 nie przewidziano obowiązku przeprowadzania przez Komisję oceny ex post dużych projektów. Jednakże zdaniem Trybunału ocena dużego projektu po jego realizacji jest niezbędna z punku widzenia władz krajowych i beneficjentów, którzy zainteresowani są weryfikacją rzeczywistej wydajności i skuteczności wydatków w celu usprawnienia zarządzania i dla których ocena taka powinna stanowić rzeczywistą pomoc w procesie programowania. Dlatego też:
a) ważne jest, aby duże projekty oceniane były indywidualnie w odniesieniu do ich celów przez władze krajowe i beneficjentów;
b) jeśli chodzi o informacje uzyskane w wyniku takiej oceny, które muszą być przekazywane Komisji, niezbędne jest, aby Komisja przeanalizowała swoje potrzeby w zakresie danych potrzebnych jej do oceny oraz określiła, jakie informacje są jej niezbędne do oceny wpływu dużych projektów na cele rozwoju regionalnego, do realizacji których projekty te powinny się znacząco przyczyniać. Trybunał jest zdania, że ocenę taką można sporządzić w oparciu o dane uzyskane na poziomie dużych projektów; w tym celu oraz aby zapewnić wykonalność oceny, należy zracjonalizować wymogi w zakresie gromadzenia danych oraz sporządzania sprawozdań;
c) w celu zapewnienia dobrej jakości przyszłych ocen Komisja powinna upewnić się, podczas analizy wniosków o pomoc finansową, że nie zawierają one braków pod względem wskaźników oraz sytuacji wyjściowej;
d) z tego samego względu monitoring musi skupiać się na celach oraz wskaźnikach produktów i rezultatów określonych we wnioskach o pomoc finansową, po ich przeanalizowaniu przez Komisję.
65. W dłuższej perspektywie Trybunał zachęca Komisję, Parlament Europejski i Radę do zastanowienia się nad rolą specjalnych procedur zatwierdzania dużych projektów.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 14 lutego 2008 r.
| W imieniu Trybunału Obrachunkowego | |
| Vítor Manuel DA SILVA CALDEIRA | |
| Prezes |
ZAŁĄCZNIKI
W ciągu pierwszych 5 miesięcy obowiązywania mechanizmu konsultacji społecznych projektów ustaw udział w nich wzięły 24 323 osoby. Najpopularniejszym projektem w konsultacjach była nowelizacja ustawy o broni i amunicji. W jego konsultacjach głos zabrało 8298 osób. Podczas pierwszych 14 miesięcy X kadencji Sejmu RP (2023–2024) jedynie 17 proc. uchwalonych ustaw zainicjowali posłowie. Aż 4 uchwalone ustawy miały źródła w projektach obywatelskich w ciągu 14 miesięcy Sejmu X kadencji – to najważniejsze skutki reformy Regulaminu Sejmu z 26 lipca 2024 r.
24.04.2025
Senat bez poprawek przyjął w środę ustawę, która obniża składkę zdrowotną dla przedsiębiorców. Zmiana, która wejdzie w życie 1 stycznia 2026 roku, ma kosztować budżet państwa 4,6 mld zł. Według szacunków Ministerstwo Finansów na reformie ma skorzystać około 2,5 mln przedsiębiorców. Teraz ustawa trafi do prezydenta Andrzaja Dudy.
23.04.2025
Rada Ministrów przyjęła we wtorek, 22 kwietnia, projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, przedłożony przez minister przemysłu. Chodzi o wyznaczenie podmiotu, który będzie odpowiedzialny za monitorowanie i egzekwowanie przepisów w tej sprawie. Nowe regulacje dotyczą m.in. dokładności pomiarów, monitorowania oraz raportowania emisji metanu.
22.04.2025
Na wtorkowym posiedzeniu rząd przyjął przepisy zmieniające rozporządzenie w sprawie zakazu stosowania materiału siewnego odmian kukurydzy MON 810, przedłożone przez ministra rolnictwa i rozwoju wsi. Celem nowelizacji jest aktualizacja listy odmian genetycznie zmodyfikowanej kukurydzy, tak aby zakazać stosowania w Polsce upraw, które znajdują się w swobodnym obrocie na terytorium 10 państw Unii Europejskiej.
22.04.2025
Od 18 kwietnia policja oraz żandarmeria wojskowa będą mogły karać tych, którzy bez zezwolenia m.in. fotografują i filmują szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa obiekty resortu obrony narodowej, obiekty infrastruktury krytycznej oraz ruchomości. Obiekty te zostaną specjalnie oznaczone.
17.04.2025
Kompleksową modernizację instytucji polskiego rynku pracy poprzez udoskonalenie funkcjonowania publicznych służb zatrudnienia oraz form aktywizacji zawodowej i podnoszenia umiejętności kadr gospodarki przewiduje podpisana w czwartek przez prezydenta Andrzeja Dudę ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Ustawa, co do zasady, wejdzie w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
11.04.2025| Identyfikator: | Dz.U.UE.C.2008.81.1 |
| Rodzaj: | Zawiadomienie |
| Tytuł: | Sprawozdanie specjalne nr 1/2008 dotyczące procedur wstępnej analizy i oceny dużych projektów inwestycyjnych z okresów programowania 1994-1999 i 2000-2006 wraz z odpowiedziami Komisji. |
| Data aktu: | 14/02/2008 |
| Data ogłoszenia: | 01/04/2008 |